194. KHO:n ja KKO:n valituslupapäätösten vertailua

1. Korkein oikeus (KKO) ja korkein hallinto-oikeus (KHO) ovat tätä nykyä molemmat lähinnä ennakkopäätöksiä antavia valituslupatuomioistuimia. KKO toteaa tämän verkkosivullaan reilusti sanomalla, että "korkein oikeus on ennakkopäätöstuomioistuin". KHO sitä vastoin ikään kuin sievistelee ja mainitsee ainoastaan, että se on valituslupatuomioistuin; KHO yrittää siten torjua ilmaisun, jonka mukaan se olisi ennakkopäätöstuomioistuin.

2. Tästä asiasta ei tällä kertaa enempää, palaan siihen joskus myöhemmin. Tarkastelen nyt hieman sitä, millaisia eroja ylimpien oikeuksien valituslupakäytännössä voidaan havaita. Aloitan  kommentoimalla KHO:n viime viikolla antamaa kahta kielteistä valitusluparatkaisua.

3. Korkein hallinto-oikeus antoi  24.4.2020 päätöksensä Afarak Group Oyj:n julkista ostotarjousvelvoitetta ja uhkasakon tuomitsemista maksettavaksi koskevassa kahdessa asiassa. Ne ovat herättäneet yleistä kiinnostusta muun muassa yrityksen vähemmistöosakkeenomistajien osalta.

4. KHO ei myöntänyt Afarakin suuromistajalle Danko Koncarille valituslupaa. Näin ollen Helsingin hallinto-oikeuden maaliskuussa 2019 antamat päätökset jäivät voimaan. Kroatialainen Koncar on aiemmin  toiminut mineraaleja jalostavan erikoismetalliyhtiö Afarak Groupin eli entisen Ruukki Groupin toimitusjohtajana.

5. Helsingin hallinto-oikeus hylkäsi 1.3.2019 2019 Danko Koncarin valituksessaan esittämän vaatimuksen kumota Finanssivalvonnan (Fiva) päätös, jolla Koncar oli sakon uhalla velvoitettu tekemään julkinen ostotarjous Afarak Group Oyj:n osakkeista. Finanssivalvonta oli maaliskuussa 2018 velvoittanut Koncarin julkistamaan vuoden 1989 arvopaperimarkkinalain mukaisen pakollisen ostotarjouksen Afarak Group Oyj:n osakkeista ja yhtiön liikkeeseen laskemista sen osakkeisiin oikeuttavista arvopapereista, aloittamaan ostotarjousmenettelyn sekä toteuttamaan ostotarjouksen.

6. Velvoitteiden tehosteiksi Finanssivalvonta oli asettanut Koncarille 40 miljoonan euron suuruisen uhkasakon, jonka se oli myöhemmin eli heinäkuussa 2018 tuominnut maksettavaksi katsottuaan, että Koncar oli laiminlyönyt noudattaa hänelle asetettua julkista ostotarjousvelvoitetta. Koncar valitti Fivan:n päätöksistä Helsingin hallinto-oikeuteen, joka kuitenkin hylkäsi molemmat valitukset.

7. KHO:n kielteiset valituslupapäätökset tehtiin viisijäsenissä jaostossa, jonka puheenjohtaja oli oikeusneuvos Irma Telivuo. Korkein oikeus sen sijaan ratkaisee valituslupahakemkset joko kolmi- tai kaksijäsenisessä kokoonpanossa, muttei koskaan viisijäsenisessä jaostossa; tämän vuoden alusta lähtien KKO on voi ratkaista ilmeisesti perusteettoman valituslupahakemuksen esittelijän esityksestä myös yksijäsenisessä kokoonpanossa (OK 2:9).

8. Korkein hallinto-oikeuskin voi toki KHO -lain mukaan ratkaista valituslupahakemuksia,  käytännössä yleensä näin myös tekee, kolmijäsenisessä ja eräissä poikkeustapauksissa myös kaksijäsenisessä kokoonpanossa. Ilmeistä on, että KHO:n viisijäseniseen jaostooon saatetaan vain kaikkein "kinkkisimmät"valituslupa-asiat; sellaisesta tapauksesta myös Danko Koncarin asiassa on luultavasti ollut kyse.

9. Mielenkiintoinen ero KKO:n ja KHO:n valitusluparatkaisujen välillä on myös kielteisen lupapäätöksen sisältö. KKO toteaa päätöksessään lakonisesti vain, että "valituslupaa ei myönnetä". Ts. ratkaisussa ei mainita edes lainkohtaa, jonka nojalla päätös on tehty, perusteluista puhumattakaan. Perustelujen puuttumista on aika ajoin kritisoitu, mutta KKO on ollut taipumaton. KKO:n omaksuma linja perustuu lähinnä vakiintuneeseen käytäntöön ja siihen, ettei Ruotsinkaan korkein oikeus perustele kielteisiä lupapäätöksiään mitenkään.  Selkeää lainsäädännön tukea KKO:n käytännölle ei voida löytää.

10. Korkein hallinto-oikeus sitä vastoin perustelee kielteisen valitusluparatkaisuna; ainakin ne, jotka se julkaisee palvelusivuilla kohdassa muita päätöksiä tai joissa se julkaisee tiedotteen. Perustelu on toki lyhyt,  mutta tämänkin on parempi kuin KKO:n omaksuma perustelematon ratkaisukäytäntö.

11. KHO:n Danko Koncarille antamissa lupapäätöksissä lausutaan näin:

Valituslupahakemus hylätään. Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua valitukseen.

Sen perusteella, mitä muutoksenhakija on esittänyt ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole valitusluvan myöntämisen perustetta.


Sovelletut oikeusohjeet

Laki finanssivalvonnasta 73 § 2 momentti (1071/2017) 
Hallintolainkäyttölaki 13 § 2 momentti
Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 126 § 1 momentti

12. Hallintotuomioistuimen, siis myös KHO:n, päätöksen perustelemisesta säädetään oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain (808/2019) 87 §:ssä. Tämä lainkohta koskee myös KHO:n valituslupa-asioissa antamia (kielteisiä) ratkaisuja. Varaventtiili löytyy kuitenkin lain 112 §:n 2 momentista, jonka mukaan valituslupaa koskeva (KHO:n) päätös voidaan perustella esittämällä pelkästään sovelletut laikohdat, jollei asian luonne edellytä muita perusteluja.

13. KHO voi siis harkintansa mukaan perustella valituslupapäätöksensä joko suppeasti tai hieman laajemmin. Sitä vastoin se ei voi, kuten KKO aina tekee, jättää päätöstän kokonaan perustelematta; sovellettu lainkohta tulee nimittäin aina ilmoittaa.

14. KHO ei julkaissut Danko Koncaria koskevia päätöksiä Finlexissä tai verkkosivullaan kohdassa muita päätöksiä.  Ratkaisuista on sen sijaan annettu 24.4.2020 tiedote.

15. Korkein oikeus ei julkaise kielteisiä valitusluparatkaisujaan kotisivullaan tai Finlexissä. Merkittävissä tai laajaa julkisuutta herättäneissä asioissa annetuista päätöksistä KKO kyllä antaa verkossa ja Twitterissä julkaistavan tiedotteen, jossa lyhyesti ilmoitetaan, ettei valituslupaa ole myönnetty. Päätöksen perusteluja ei tällöinkään mainita.

16. On mielenkintoista havaita, miten eri tavalla ylimmät tuomioistuimet käsittelevät valituslupa-asioita, perustelevat niissä antamiaan päätöksiä sekä saattavat niitä julkisuuteen.

17. Voisiko korkein oikeus joskus muuttaa käytäntöään ja ryhtyä edes lyhyesti perustelemaan  valitusluparatkaisujaan? Toivon niin, sillä perustuslain 21 §:n 2 momentin perustelemisvelvollisuutta koskeva säännös koskee luonnollisesti myös KKO:n valitusluparatkaisuja, sillä laissa ei ole niiden kohdalla toisin säädetty. Samaan hengenvetoon lisään, että epäilen suuresti muutoksen toteutumista.

188. Hannukaisen kaivoslupa nurin hallinto-oikeudessa

Varatuomari Aimo Guttorm on laatinut tämän oikeustapauskommentin.

1. Pohjois-Suomen hallinto-oikeus kumosi 1.4.2020 antamallaan päätöksellä Turvallisuus- ja kemikaliovirasto Tukesin kaivosviranomaisena 18.9.2017 antaman päätöksen, joka koskee Hannukainen Mining Oy:lle myönnettyä lupaa käynnistää Kolarin kunnassa sijaitsevan Hannukaisen kaivoksen toiminta uudelleen. Hannukaisen kaivoshankkeen lupakäsittelyyn sovellettiin voimassa olevan kaivoslain (621/2011) siirtymäsäännöksen (KaivosL 178 §) nojalla kumottua kaivoslakia vuodelta 1965 siirtymäsäännöksen määräykset huomioon ottaen.

2. Hallinto-oikeus kumosi Tukesin päätöksen jäljempänä mainittujen menettelyvirheiden perusteella ja palautti asian Tukesille käsiteltäväksi uudelleen uuden kaivoslain mukaisessa järjestyksessä sekä määräsi Tukesin maksamaan oikeudenkäyntikulujen korvauksia asianosaisille.

3. Jos kaivospiiriasia (uudessa laissa kaivoslupa) oli vireillä ennen uuden kaivoslain voimaantuloa 1.7.2011, asia käsitellään ja ratkaistaan vanhan kaivoslain mukaisessa järjestyksessä. Hannukaisen malmiesiintymän oikeudet kuuluivat aiemmin ruotsalaisomisteiselle Northland Mines Oy:lle, joka oli jättänyt vuonna 2010 työ- ja elinkeinoministeriölle hakemuksen kaivospiiriin määräämisestä. Esiintymän oikeudet ovat sittemmin siirtyneet Northland Mines Oy:n konkurssin jälkeen Hannukainen Mining Oy:lle.

4. Vanhan kaivoslain mukaan kaivosviranomainen määrää hakemuksesta kaivospiiriin. Päätöksessä kaivospiiriin saadaan ottaa sellaiset alueet, jotka ovat välttämättömät esiintymän hyväksi käyttämistä varten, niin kuin esimerkiksi teollisuus-, varasto-, jäte- ja asuntoalueet. Päätös kaivospiirin määräämisestä toimitetaan maanmittauslaitokselle, joka antaa toimitusmääräyksen kaivospiiritoimituksen suorittamisesta. Toimituksessa hakijalle annetaan kaivoskirja todistukseksi kaivosoikeudesta sekä määrätään lunastuskorvaukset maanomistajille. Kaivosoikeuden haltijalla on käyttöoikeus kaivospiirin alueeseen sekä oikeus hyödyntää kaikki kaivospiirissä tavatut kaivosmineraalit. Hannukaisen kaivoshankkeen kaivospiiritoimitus on käynnistynyt ja sen ensimmäinen toimituskokous on pidetty. Toimitusta ei saa päättää ennen kuin kaivospiirimääräys saa lainvoiman.

5. Uudessa kaivoslaissa puhutaan kaivoluvasta, joka oikeuttaa hyödyntämään luvassa määrätyllä kaivosalueella tavatut kaivosmineraalit ottaen huomioon mm. lupamääräykset. Vastaavasti uudessa kaivoslaissa puhutaan kaivostoimituksesta. Kaivosalueeksi ja kaivoksen apualueeksi tarvittavien alueiden käyttöoikeuksien, muiden erityisten oikeuksien lunastaminen ja korvaukset vahvistetaan kaivostoimituksessa.

6. Nyt käsillä oleva tapaus on ensimmäinen suuri kaivoshanke Suomessa, joka on uuden kaivoslain voimaantulon jälkeen ollut Tukesin ratkaistavana. Hannukaisen kaivoksen kokonaislouhintamäärä vuodessa tulisi olemaan yhtä suuri kuin Talvivaaran (Terrafame) kaivoksen kokonaislouhinta oli vuonna 2016. Haitallisten ympäristöpäästöjen osalta Hannukaisen kaivos on Suomen suurimman kaivoksen, Kevitsan kaivoksen, luokkaa.

Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätös

7. Hallinto-oikeus siis katsoi, että Tukesin päätös on lainvastainen, koska eräitä kaivospiirin ulkopuolelle sijoittuvien rakennettujen kiinteistöjen omistajia ei pidetty lupamenettelyssä asianosaisina. Tästä seurasi, että kaikille asianosaisille ei ole lupamenettelyssä asianmukaisesti varattu mahdollisuutta lausua kaivosyhtiön vastineista. Tukesin antama päätös oli lainvastainen myös siksi, että päätöstä ei ollut perusteltu asianmukaisesti ja koska yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeellisten määräysten antamisessa oli puutteellisuuksia. Hallinto-oikeus toteaa päätöksessään, että koska päätöksen tultua mainituilla perusteilla kumotuksi, lausuminen muista valitusperusteista ei ollut tarpeen.

8. Tukes oli pitänyt virheellisesti asianosaisina vain kaivospiirialueen kiinteistönomistajia sekä tahoja, jotka harjoittavat kaivospiirialueella elinkeinotoimintaa.

9. Tukes ei pitänyt lupamenettelyssä asianosaisina mm. kaivosalueen välittömässä läheisyydessä rakennettuja kiinteistöjä omistavia tahoja. Mainitut kiinteistöt sijaitsevat noin 400 – 1 000 metrin
etäisyydellä suunnitellusta avolouhoksesta. Vanhassa kaivoslaissa ei ole määritelty sitä, ketä on pidettävä asianosaisena kaivospiirin määräämisessä. Uudessa kaivoslaissa asianosaisen käsite on laajempi kuin hallintolain 11 §:ssä. Hallinto-oikeus katsoi, että kaivoslain mukaista lupa-asiaa käsiteltäessä kaivoksen lähialueen kiinteistönomistajien asema ei voi olla erilainen riippuen siitä, sovelletaanko asiassa uuden vai vanhan kaivoslain säännöksiä. Oikeus katsoi, että kaivospiirin lähialueen (400-1000 metrin etäisyydellä) kiinteistönomistajilla on asiassa asianosaisina valitusoikeus, mutta etäämmällä olevilla tahoilla, esimerkiksi 8 km:n päässä olevilla Ylläksen matkailuyrittäjillä, ei ollut valitusoikeutta asianosaisina.

10. Hallinto-oikeuden mukaan Tukesin olisi hallintolain (34.1 §) mukaisesti tullut varata kaivospiirin läheisyydessä sijaitsevien vapaa-ajan kiinteistöjen omistajille asianosaisina tilaisuus vastaselitysten antamiseen yhtiön vastineista, jotka ovat vaikuttaneet asiaan, johdosta. Asian käsittelyssä oli tältä osin tapahtunut virhe.

11. Kaivosluvassa (kaivospiiriä koskevassa päätöksessä) on uuden kaivoslain 52 §:n 3 momentin mukaan annettava lupamääräyksiä siten, että kaivostoiminnasta ei aiheudu huomattavaa haittaa yleiselle tai yksityiselle edulle taikka kohtuudella vältettävissä olevaa yleisen tai yksityisen edun loukkausta. Yksityinen etu voi olla esimerkiksi taloudellinen taikka alueiden käyttöön, asuinympäristön viihtyisyyteen tai yksilön terveyteen liittyvä intressi. Yleinen etu taas voi koskea
esimerkiksi teollista toimintaa, raaka-ainehuoltoa, elinkeinotoiminnan ja työllisyyden edistämistä, terveyshaittojen ehkäisyä, yleistä turvallisuutta sekä luonto-, kulttuuri- ja maisema-arvoja (HE 273/2009 vp).

12. Hallinto-oikeus katsoi, että Hannukaisen kaivoshankkeen sijainnin vuoksi kaivospiirin määräämistä koskevassa päätöksessä on annettava tarpeelliset määräykset muun muassa kaivostoiminnan yhteensovittamisesta alueen elinkeinotoiminnan, maiseman, luonnonarvojen ja lähialueen vapaa-ajankiinteistöjen käytön kanssa siten, että toiminnasta ei aiheudu kaivoslaissa tarkoitettua kiellettyä seurausta. Kun otetaan huomioon muun muassa Ylläksen alueella harjoitettava matkailu, alueen luonto, maisema-arvot ja virkistyskäyttö sekä lähialueen vapaa-ajanasutus, Tukesin valituksenalaisessa päätöksessä antamat määräykset eivät ole riittäviä haitallisten vaikutusten estämiseksi ja ehkäisemiseksi.

13. Perusteluvelvollisuudella on keskeinen merkitys asianosaisen oikeusturvan kannalta. Asianosaisen on saatava tietää, mitkä seikat ovat johtaneet häntä koskevan ratkaisun tekemiseen. Riittävät perustelut antavat edellytyksiä harkita muutoksenhaun tarvetta. (HE 72/2002 vp).

14. Tukes on esitettyjen muistutusten ja mielipiteiden osalta perusteluinaan viitannut lähinnä yhtiön niiden osalta antamiin vastineisiin. Hallinto-oikeuden mukaan edellytetään kuitenkin, että kaivosviranomainen esittää päätöksessään omaan arvioonsa perustuvan itsenäisen perustelunsa mielipiteissä ja muistutuksissa esitettyihin yksilöityihin vaatimuksiin. Viranomainen ei voi tyytyä ainoastaan viittaamaan luvanhakijan selityksiin. Hallinto-oikeuden mukaan tarkoituksena ei ole, kuten Tukesin päätöksissään tekee, että kaivosoikeuden tai kaivosluvan haltijaa ainoastaan informoidaan kaivosluvan haltijan velvollisuuksia koskevan kaivoslain 18 §:n sisällöstä.

15. Hallinto-oikeus katsoo, että Tukesin päätöksen perusteluissa ei myöskään ole hallintolain 44 ja 45 §:n edellyttämällä tavalla tuotu selvästi esille sitä lupaharkintaa, jonka perusteella Tukes on arvioinut antamansa edellä selostetut lupamääräykset riittäviksi. 

16. Hallinto-oikeuden päätöstä ei voida pitää kovinkaan yllättävänä. Korkein hallinto-oikeus nimittäin on antanut vuonna 2017 ratkaisun (KHO - muu päätös 6029/2017), jossa Tukesin osuudesta kaivosten vaikutusten arvioinnissa ja perusteluvelvollisuudesta on lausuttu hallinto-oikeuden ratkaisussa käsitellyn suuntaisesti. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä oli kysymys Kuusamossa mm. Juomasuon kaivospiiriä koskevasta yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeellisten määräysten antamisesta. Yllättävää sen sijaan on se, että kaivosyhtiö on hakemuksessaan tyytynyt varsin suppeaan käsitykseen vaikutukseltaan suuren kaivoshankkeen asianosaisten piiristä, mihin Tukes on päätöksessään yhtynyt, mitä voitane pitää kenenkään etujen mukaisena.

17. Hallinto-oikeuden päätös on työ- ja elinkeinoministeriössä nyt vireillä olevaan kaivoslain uudistamishankkeeseen  nähden mielenkiintoinen, sillä lain uudistamisen yhtensä tavoitteena on parantaa kaivosalueen lähellä olevien kiinteistönomistajien asemaa ja parantaa asianosaisten tiedonsaantioikeutta kaivoshankkeesta.

Aimo Guttorm

165. Hallintopäätöksen perusteleminen (KHO 2019:110)

1. Sosiaali- ja terveysministeriö  (STM) oli 13.2.2017 hylännyt työeläkevakuutusyhtiö Varman hakemuksen työntekijän eläkelain mukaisen vahvistuksen saamiseksi asiakashyvityksiä koskeviin eläkevakuutuksen erityisperusteisiin. Ministeriön päätöksen perusteluiden mukaan hakemuksen mukainen muutos ei vastannut riittävässä määrin ministeriön tulkintaa työntekijän eläkelain asettamista vaatimuksista ylijäämän jakoperusteelle. Päätöksessä ei ollut selvitetty tarkemmin ministeriön tulkinnan sisältöä tai sitä, miltä osin yhtiön hakema muutos ei tätä tulkintaa vastannut.

2. Korkein hallinto-oikeus (KHO) totesi 10.9.2019 antamassaan ennakkopäätöksessä (KHO 2019:110), että perustelujen riittävyyttä oli harkittava siitä näkökulmasta, voitiinko yhtiön oikeus saada perusteltu päätös ja hakea siihen muutosta tehokkaasti turvata. Asiassa ei ollut hallinto-oikeuskäsittelyn jälkeenkään selvästi ja riittävästi ilmennyt, millä tavoin vakuutusyhtiön hakema laskuperusteiden muutos ministeriön käsityksen mukaan vaikeutti työntekijän eläkelain toimeenpanoa tai eläkelaitosten yhteisten asioiden hoitoa eli miksi työntekijän eläkelaissa asetetut vaatimukset eivät täyttyneet. KHO totesi, että virhe oli olennainen. KHO kumosi Helsingin hallinto-oikeuden ja STM:n päätökset ja palautti asian ministeriölle uudelleen käsiteltäväksi. Lainkohdat: Suomen perustuslaki 2 § 3 momentti ja 21 §, Hallintolaki 44 § 1 momentti 3 kohta ja 45 § 1 momentti.

3. Helsingin hallinto-oikeuden mukaan STM:n päätös oli riittävästi perusteltu; hallinto-oikeuden päätös on annettu 12.2.2018. Vakuutusyhtiö Varma vaati valituksessaan KHO:lle toissijaisesti asian palauttamista ministeriölle. Muutoksenhakuinstanssin  tulee jo viran puolesta kontrolloida, onko valituksenalainen ratkaisu perusteltu laissa edellytetyllä tavalla.

4. Korkein oikeus (KKO) on äskettäin eli viime viikolla myöntänyt valitusluvan(VL 2019-73) ratkaisuun, jolla Vaasan hovioikeus oli 4.6.2019 palauttanut rikosasian käräjäoikeuteen uudelleen käsiteltävksi, koska käräjäoikeus ei ollut arvioinut näyttöä asianmukaisella tavalla vapaudenriistoa ja pahoinpitelyä koskevassa asiassa. Asiassa on KKO:n tiedotteen mukaan kysymys hovioikeuden menettelyn oikeellisuudesta. Tapauksessa pohditaan mahdollisesti sitä, olisiko hovioikeuden tullut toimittaa pääkäsittely ja arvioida itse sen perusteella näyttökysymystä.

5. Riita- ja etenkin rikosasioissa perustelemisvelvollisuuden laiminlyöntiä ja tuomion riittämättömiä perusteluja on vakiintuneesti pidetty niin vakavana oikeudenkäyntivirheenä, että se voi johtaa jutun tai asian palauttamiseen. Ks. esim. KKO 1998:40, KKO 1999:84 ja KKO 2016:91. Oikeuskirjallisuudesta ks. esim. Virolainen - Martikainen, Tuomion perusteleminen (2010) s. 525-535 (jutun palauttaminen puutteellisten perustelujen takia).