194. KHO:n ja KKO:n valituslupapäätösten vertailua

1. Korkein oikeus (KKO) ja korkein hallinto-oikeus (KHO) ovat tätä nykyä molemmat lähinnä ennakkopäätöksiä antavia valituslupatuomioistuimia. KKO toteaa tämän verkkosivullaan reilusti sanomalla, että "korkein oikeus on ennakkopäätöstuomioistuin". KHO sitä vastoin ikään kuin sievistelee ja mainitsee ainoastaan, että se on valituslupatuomioistuin; KHO yrittää siten torjua ilmaisun, jonka mukaan se olisi ennakkopäätöstuomioistuin.

2. Tästä asiasta ei tällä kertaa enempää, palaan siihen joskus myöhemmin. Tarkastelen nyt hieman sitä, millaisia eroja ylimpien oikeuksien valituslupakäytännössä voidaan havaita. Aloitan  kommentoimalla KHO:n viime viikolla antamaa kahta kielteistä valitusluparatkaisua.

3. Korkein hallinto-oikeus antoi  24.4.2020 päätöksensä Afarak Group Oyj:n julkista ostotarjousvelvoitetta ja uhkasakon tuomitsemista maksettavaksi koskevassa kahdessa asiassa. Ne ovat herättäneet yleistä kiinnostusta muun muassa yrityksen vähemmistöosakkeenomistajien osalta.

4. KHO ei myöntänyt Afarakin suuromistajalle Danko Koncarille valituslupaa. Näin ollen Helsingin hallinto-oikeuden maaliskuussa 2019 antamat päätökset jäivät voimaan. Kroatialainen Koncar on aiemmin  toiminut mineraaleja jalostavan erikoismetalliyhtiö Afarak Groupin eli entisen Ruukki Groupin toimitusjohtajana.

5. Helsingin hallinto-oikeus hylkäsi 1.3.2019 2019 Danko Koncarin valituksessaan esittämän vaatimuksen kumota Finanssivalvonnan (Fiva) päätös, jolla Koncar oli sakon uhalla velvoitettu tekemään julkinen ostotarjous Afarak Group Oyj:n osakkeista. Finanssivalvonta oli maaliskuussa 2018 velvoittanut Koncarin julkistamaan vuoden 1989 arvopaperimarkkinalain mukaisen pakollisen ostotarjouksen Afarak Group Oyj:n osakkeista ja yhtiön liikkeeseen laskemista sen osakkeisiin oikeuttavista arvopapereista, aloittamaan ostotarjousmenettelyn sekä toteuttamaan ostotarjouksen.

6. Velvoitteiden tehosteiksi Finanssivalvonta oli asettanut Koncarille 40 miljoonan euron suuruisen uhkasakon, jonka se oli myöhemmin eli heinäkuussa 2018 tuominnut maksettavaksi katsottuaan, että Koncar oli laiminlyönyt noudattaa hänelle asetettua julkista ostotarjousvelvoitetta. Koncar valitti Fivan:n päätöksistä Helsingin hallinto-oikeuteen, joka kuitenkin hylkäsi molemmat valitukset.

7. KHO:n kielteiset valituslupapäätökset tehtiin viisijäsenissä jaostossa, jonka puheenjohtaja oli oikeusneuvos Irma Telivuo. Korkein oikeus sen sijaan ratkaisee valituslupahakemkset joko kolmi- tai kaksijäsenisessä kokoonpanossa, muttei koskaan viisijäsenisessä jaostossa; tämän vuoden alusta lähtien KKO on voi ratkaista ilmeisesti perusteettoman valituslupahakemuksen esittelijän esityksestä myös yksijäsenisessä kokoonpanossa (OK 2:9).

8. Korkein hallinto-oikeuskin voi toki KHO -lain mukaan ratkaista valituslupahakemuksia,  käytännössä yleensä näin myös tekee, kolmijäsenisessä ja eräissä poikkeustapauksissa myös kaksijäsenisessä kokoonpanossa. Ilmeistä on, että KHO:n viisijäseniseen jaostooon saatetaan vain kaikkein "kinkkisimmät"valituslupa-asiat; sellaisesta tapauksesta myös Danko Koncarin asiassa on luultavasti ollut kyse.

9. Mielenkiintoinen ero KKO:n ja KHO:n valitusluparatkaisujen välillä on myös kielteisen lupapäätöksen sisältö. KKO toteaa päätöksessään lakonisesti vain, että "valituslupaa ei myönnetä". Ts. ratkaisussa ei mainita edes lainkohtaa, jonka nojalla päätös on tehty, perusteluista puhumattakaan. Perustelujen puuttumista on aika ajoin kritisoitu, mutta KKO on ollut taipumaton. KKO:n omaksuma linja perustuu lähinnä vakiintuneeseen käytäntöön ja siihen, ettei Ruotsinkaan korkein oikeus perustele kielteisiä lupapäätöksiään mitenkään.  Selkeää lainsäädännön tukea KKO:n käytännölle ei voida löytää.

10. Korkein hallinto-oikeus sitä vastoin perustelee kielteisen valitusluparatkaisuna; ainakin ne, jotka se julkaisee palvelusivuilla kohdassa muita päätöksiä tai joissa se julkaisee tiedotteen. Perustelu on toki lyhyt,  mutta tämänkin on parempi kuin KKO:n omaksuma perustelematon ratkaisukäytäntö.

11. KHO:n Danko Koncarille antamissa lupapäätöksissä lausutaan näin:

Valituslupahakemus hylätään. Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua valitukseen.

Sen perusteella, mitä muutoksenhakija on esittänyt ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole valitusluvan myöntämisen perustetta.


Sovelletut oikeusohjeet

Laki finanssivalvonnasta 73 § 2 momentti (1071/2017) 
Hallintolainkäyttölaki 13 § 2 momentti
Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 126 § 1 momentti

12. Hallintotuomioistuimen, siis myös KHO:n, päätöksen perustelemisesta säädetään oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain (808/2019) 87 §:ssä. Tämä lainkohta koskee myös KHO:n valituslupa-asioissa antamia (kielteisiä) ratkaisuja. Varaventtiili löytyy kuitenkin lain 112 §:n 2 momentista, jonka mukaan valituslupaa koskeva (KHO:n) päätös voidaan perustella esittämällä pelkästään sovelletut laikohdat, jollei asian luonne edellytä muita perusteluja.

13. KHO voi siis harkintansa mukaan perustella valituslupapäätöksensä joko suppeasti tai hieman laajemmin. Sitä vastoin se ei voi, kuten KKO aina tekee, jättää päätöstän kokonaan perustelematta; sovellettu lainkohta tulee nimittäin aina ilmoittaa.

14. KHO ei julkaissut Danko Koncaria koskevia päätöksiä Finlexissä tai verkkosivullaan kohdassa muita päätöksiä.  Ratkaisuista on sen sijaan annettu 24.4.2020 tiedote.

15. Korkein oikeus ei julkaise kielteisiä valitusluparatkaisujaan kotisivullaan tai Finlexissä. Merkittävissä tai laajaa julkisuutta herättäneissä asioissa annetuista päätöksistä KKO kyllä antaa verkossa ja Twitterissä julkaistavan tiedotteen, jossa lyhyesti ilmoitetaan, ettei valituslupaa ole myönnetty. Päätöksen perusteluja ei tällöinkään mainita.

16. On mielenkintoista havaita, miten eri tavalla ylimmät tuomioistuimet käsittelevät valituslupa-asioita, perustelevat niissä antamiaan päätöksiä sekä saattavat niitä julkisuuteen.

17. Voisiko korkein oikeus joskus muuttaa käytäntöään ja ryhtyä edes lyhyesti perustelemaan  valitusluparatkaisujaan? Toivon niin, sillä perustuslain 21 §:n 2 momentin perustelemisvelvollisuutta koskeva säännös koskee luonnollisesti myös KKO:n valitusluparatkaisuja, sillä laissa ei ole niiden kohdalla toisin säädetty. Samaan hengenvetoon lisään, että epäilen suuresti muutoksen toteutumista.

3. Korkein oikeus Suomessa ja Ruotsissa

1. Korkeimmassa oikeudessa (KKO) on meneillään kahden uuden oikeusneuvoksen rekrytointi. Ensi vuoden alussa tuomioistuimesta jää eläkkeelle kaksi oikeusneuvosta, Liisa Mansikkamäki (65) ja Pertti Välimäki (66). Olen seurannut aiemmin (vanhassa eli  "Virolais-blogissa") useiden oikeusneuvosten nimitysmenettelyä. Siihen saattaa olla aihetta tälläkin kertaa. Ei mennä kuitenkaan asioiden edellee, vaan tarkastellaan aluksi hieman  korkeimman oikeuden jäsenistöä ja toimintaa ja verrataan tilannetta tässä suhteessa Ruotsin korkeimpaan oikeuteen.

2. Oikeusneuvosten samoin kuin korkeimman hallinto-oikeuden (KHO) hallintoneuvosten virkoja ei julisteta haettaviksi, vaan niihin ilmoittaudutaan. Ilmoittautumisaika nyt avoinna olevaan kahteen virkaan päättyy kuluvan viikon perjantaina eli 30.9. Halukkaat ja omasta mielestään kynnelle kykenevät ehtivät siis vielä mainiosti "kisaan" mukaan!

3. Korkeimman hallinto-oikeuden tuomareiden virkanimike on siis hallintoneuvos. Tämä vaikuttaa yllättävältä, sillä eiväthän KHO:n tuomarit ole hallinnollisia virkamiehiä, kuten mainitusta virkanimikkeestä voisi päätellä; he ovat tuomareita siinä missä KKO:n oikeusneuvoksetkin. Nimike hallintoneuvos sekoitetaan aika ajoin eri ministeriössä toimiviin hallitusneuvoksiin, jolloin myös hallintoneuvoksia voidaan kutsua hallitusneuvoksiksi. KHO:ssa ei ilmeisesti ole halua luopua nykyisestä virkanimikkeestä, koska sen katsotaan ilmentävän hallintolainkäytön ja hallintomenettelyn välistä suhdetta; viranomaisten päätöksistä valitetaan ensin alueelliseen hallinto-oikeuteen ja edelleen KHO:een. Ruotsissa ollaan tässä suhteessa johdonmukaisempia, sillä siellä on kymmenkunta vuotta sitten siirrytty yhdenmukaiseen käytäntöön, jossa myös Högsta förvaltningsdomstolenin tuomareiden virkanimikkeenä on oikeusneuvos (justitieråd). Samanlainen muutos olisi perusteltu myös Suomessa.

3a. Minulta on jäänyt huomaamatta, että ensi vuoden alussa voimaan tulevassa tuomioistuinlaissa hallintoneuvosten virkanimike on muutettu oikeusneuvokseksi. Asiassa on otettu mallia on Ruotsista ja hyvä näin. Suomessa lainsäätäjän tulisi aika monessa muussakin suhteessa pitää silmällä, miten samanlaiset asiat on Ruotsissa järjestetty. Viittaan esimerkiksi jäljempänä olevaan esitykseen KKO:n tuomareiden lukumäärästä. 

4. Korkeimmassa oikeudessa on lain mukaan oltava presidentti ja muina jäseninä vähintään 15 oikeusneuvosta (L korkeimmasta oikeudesta 10.1 §). Ylärajaa tuomareiden määrälle ei ole säädetty. Tällä hetkellä KKO:ssa on presidentti ja 18 oikeusneuvosta, yhteensä siis 19 jäsentä. KKO:ssa voi olla myös määräaikaisia jäseniä, mutta niihin ei ole pitkään aikaan ollut tarvetta. 

5. Korkeimpaan hallinto-oikeuteen kuuluu lain mukaan presidentti ja vähintään 15 hallintoneuvosta. Tällä hetkellä KHO:ssa on presidentin lisäksi 19 hallintoneuvosta. Turvapaikka-asioiden määrän kasvun takia KHO:een on viime maaliskuun alusta perustettu uusi neljäs jaosto, jolle ulkomaalaisasioiden käsittely on keskitetty. Tuomioistuimeen on tässä yhteydessä nimitetty kahdeksan määräaikaista jäsentä. 

6. Ruotsin korkeimmassa oikeudessa ei ole presidenttiä, vaan päällikkötuomarin virkanimikkeenä on hieman vaatimattoman tuntuisesti puheenjohtaja. Tämä johtuu historiallisista syistä. Ruotsissa ylintä tuomiovaltaa aikoinaan käytti kuningas, tämä tapahtui valtakunnanneuvoston (Riksrådet) yhdellä osastolla. Vuonna 1789 Kustaa III lakkautti sanotun neuvoston, jonka tilalle perustetiin Kuninkaallinen korkein oikeus. Kuninkaalla oli oikeudessa kaksi ääntä, mutta käytännössä hän ei osallistunut tuomiovallaan käyttöön. Vuonna 1909 kuninkaan äänioikeus lakkautettiin virallisesti. Silti korkein oikeus antoi edelleen ratkaisunsa kuninkaan nimissä; tämä käytäntö päättyi vasta vuoden 1974 hallitusmuodon uudistuksen yhteydessä. 

7.Suomen korkeimman oikeuden jäsenluku 19 tuntuu riittävältä tai ehkä jopa hieman liian suurelta, jos sitä verrataan Ruotsin korkeimman oikeuden jäsenten määrään. Högsta domstolenissa on nimittäin vain 16 jäsentä, siis kolme vähemmän kuin Suomessa. Itse asiassa Ruotsin ylimmässä oikeudessa oikeutta jakaa eli tuomiovaltaa käyttää kerrallaan vain 14 oikeusneuvosta, sillä oikeusneuvoksista kaksi toimii vuorotellen Lagrådetin jäsenenä. Lagrådetin tehtävänä on säädösehdotusten asiallinen, lakitekninen ja kielellinen tarkastus. Suomessa samaa tehtävää hoiti vuonna 1960 aloittanut laintarkastuskunta, joka kuitenkin lakkautetiin vuonna 1996. Laintarkastuskuntaan nimitettiin kahdeksi vuodeksi kerrallaan kolme varsinaista jäsentä, yleensä kaksi KKO:sta ja yksi KHO:n tuomarikunnasta. Laintarkastuskunnan ei katsotu täyttäneen sille asetettuja tavoitteita, sillä lainsäädännön taso ei sen kautta noussut toivotulla tavalla. .

8. Ruotsi on pinta-alaltaan (450 295 neliökilometriä) läntisen Europan kolmanneksi suuri  valtio ja selvästi Suomea suurempi; Suomen maapinta-ala on noin 305 000 neliökilometriä. Asukasluvultaan Ruotsi on lähes kaksi kertaa Suomea suurempi; Ruotsin asukasluku on n. 10 miljoonaan, Suomen 5,5 miljoonaa. Pääosa Ruotsin korkeimman oikeuden käsittelemistä asioista koostuu hovioikeuksien ratkaisuista tehdyistä valituslupa- ja valitusasioista. Lisäksi naapurimaan ylimpään oikeuten valitetaan markkinaoikeuden ja ympäristötuomioistuimen päätöksistä.  

9. Kahden naapurimaan ylimpien oikeuksien toimivalta ja tehtävät ovat hyvin samanlaiset. KKO:een valitetaan hovioikeuksien lisäksi myös markkinaoikeuden ja eräistä vakuutusoikeuden antamista ratkaisuista. Ruotsissa on kuusi hovioikeutta, Suomessa viisi. Mikä siis voisi olla selityksenä sille, että Ruotsin HD:ssa tullaan toimeen 14 "tuomitsevalla" tuomarilla, kun Suomessa kyseinen luku on 19? Ei ainakaan se, että Suomi olisi asukasluvultaan ja pinta-alaltaan suurempi kuin Ruotsi.

10. Voisiko KKO:n suurempi jäsenmäärä perustua siihen, että suomalaiset ovat ruotsalaisia riidanhaluisempaa väkeä tai että täällä "rötösteltäisiin" enemmän kuin Ruotsissa? Tällöin olisi johdonmukaista, että KKO:een valitettaisiin herkemmin ja enemmän kuin Ruotsin HD:iin. Entäpä sitten näiden kahden tuomioistuinten antamien ennakkopäätösten lukumäärä? Korkein oikeus toimii molemmissa maissa käytännössä ennakkopäätöksiä antavana tuomioistuimena.

11. Asiamäärien ja annettujen ratkaisujen osalta tilastoluvut eivät kuitenkaan näytä selittävän asiaa. Korkeimman oikeuden viime vuodelta antamasta vuosikertomuksesta - se on paksulle ja kalliin näköiselle paperille sekä suomeksi että ruotsiksi painettu julkaisu - ilmenee, että tuomioistuimeen saapui vuonna 2015 kaikkiaan 2 456 asiaa. (Edellisen kerran KKO julkaisi vuosikatsauksensa vuodelta 2011, siis viisi vuotta sitten.) Noista asioista hovioikeuksien, vakuutusoikeuden sekä maaoikeutena toimivien käräjäoikeuksien ratkaisuista tehtyjä valituslupahakemuksia oli 2 167 valituslupahakemusta; hovioikeuksista saapui viime vuonna KKO:een 2 004 valituslupahakemusta. KKO:ssa ratkaistiin viime vuonna kaikkiaan  2 378 asiaa.

12. Korkein oikeus myönsi viime vuonna vain - näin on pakko sanoa - 101 valituslupaa; esimerkiksi vuonna 2006 KKO antoi vielä 169 valituslupaa, vaikka tuolloin KKO:lle tehtiin ainoastaan 200 lupahakemusta enemmän kuin vuonna 2015. Vuosittain julkaistujen ratkaisujen eli ennakkopäätösten määrä on vaihdellut  96:n (vuonna 2010 ja 119:n ratkaisun (vuonna 2008) välillä; viime vuonna KKO:n julkaisi 105 ennakkopäätöstään. Korkein toimitti viime vuonna ainoastaan seitsemän suullista käsittelyä, vuonna 2014 kyseisiä käsittyjä pidettiin 16 kertaa.

13. Ruotsin korkeimman oikeuden tarkkoja tilastolukuja minulla ei ole ollut käytettävissä. HD:n kotisivulla mainintaan, että naapurimaan ylimpään oikeuteen saapuu vuosittain noin 5 100 valituslupahakemusta; kaikkien asioiden saapumismäärä on siten kyseistä lukua suurempi. Tämä on yli kaksi kertaa enemmän kuin Suomen ylimpään tuomioistuimeen saapuvien asioiden lukumäärään ( n. 2 100). HD ilmoituksen mukaan se myöntää vuosittain n. 140 valituslupa, tämäkin määrä on selvästi enemmän kuin Suomessa. Julkaistujen ratkaisujen eli ennakkopäätösten määrä on molemmissa maissa suunnilleen yhtä suuri. Ruotsin korkein oikeus toimittaa jonkin verran enemmän suullisia käsittelyjä kuin KKO.

14. Asia- ja ratkaisumäärien perustella luulisi, että Ruotsin korkeimmassa oikeudessa on enemmän tuomareita kuin KKO:ssa. Kun näin ei kuitenkaan ole asian laita, Suomen ylimmässä tuomioistuimessa näyttäisi olevan "liikaa" tuomareita. Todettakoon vielä, että molemmissa ylimmissä oikeuasteissa on suunnilleen yhtä paljon esittelijöitä eli noin 30. Voitaisiin väittää, että Suomen KKO:een riittäisi 19 tuomarin sijasta presidentti ja esimerkiksi 12 oikeusneuvosta. Tämä olisi myös oikeuskäytännön yhtenäisyystavoitteen kannalta perusteltua.

15. Ylimpien oikeuksien kokoonpanovaihtoehdot ovat molemmissa maissa suurin piirtein samanlaiset. Peruskokoonpanoon kuuluu kummassakin oikeusasteessa viisi jäsentä, minkä lisäksi tiettyjä asioita voidaan käsitellä kolmen, kahden tai yhden tuomarin kokoonpanossa. Suurin ero on siinä, että Ruotsin korkein oikeus voi käsitellä valituslupahakemuksia yhden tuomarin kokoonpanossa, näin myös käytännössä useimmiten tapahtuu. Suomen KKO ei voi näin tehdä, vaan valituslupa-asiat on ratkaistava kahden tai kolmen tuomarin kokoonpanossa. Vuonna 2015 kaikkiaan 2 018 valituslupa-asiasta vain 49 asiaa ratkaistiin kolmen tuomarin kokoonpanossa. 

16. Korkein oikeus on pari kolme kertaa esittänyt lainmuutosta, jonka mukaan yksi jäsen voisi ratkaista valituslupa-asian. Eduskunta ei ole kuitenkaan lämmennyt ajatukselle. Oikeusturvasyiden ja luottamuksen ylläpitämisen on katsottu edellyttävän, että valitusluvasta päätetään kollegiaalisesti. Olen itse samaa mieltä. On syytä huomata, että kun korkein oikeus ei myönnä valituslupaa, asian käsittely päättyy ko. ratkaisuun ja hovioikeuden tuomio jää pysyväksi ja noudatettavaksi. Lisäksi käytäntö, jonka mukaan korkein oikeus ei perustele ratkaisuja, joilla valituslupa evätään, puhuu vahvasti sen puolesta, että lupa-asiat tulee käsitellä jatkossakin vähintään kahden jäsenen kokoonpanossa. Valituslupien myöntämiskäytäntö voi eriytyä helposti tuomarikohtaiseksi, jos lupaharkinnassa tuomarit eivät voisi enää keskustella ratkaisulinjoista vaihtuvissa kahden tai useamman jäsenen kokoonpanoissa.

17. Ruotsin korkein oikeus ei myöskään perustele kielteisiä valitusluparatkaisujaan mitenkään. Suomen ko. käytäntö onkin "apinoitu" suoraan Ruotsista, vaikka laissa sille ei ole saatavissa suoranaista tukea. Se, että Ruotsin korkein oikeus ratkaisee valituslupa-asioita  yli tuplasti enemmän kuin KKO, ei voi johtua yksinomaan siitä, että se voi toimia mainituissa asioissa yksijäsenisenä. Ruotsin korkein oikeudessa on vähemmän jäseniä kuin KKO.ssa, mutta silti se pystyy ratkaisemaan vuosittain paljon enemmän asioita kuin KKO. Syitä tähän on ilmeisesti monia, mutta yksi syy saattaa piillä tuomioistuimen toimintatavoissa ja tehokkuudessa. 

18. KKO perustelee nykyisin ennakkopäätöksensä varsin seikkaperäisesti ja usein laajemmin kuin Ruotsin korkein oikeus. Olen pannut tämän kehityksen merkille, enkä ole tässä suhteessa suinkaan yksin, vaan lainkäyttöä molemmissa maissa seuraavat keskustelukumppanini ovat havainneet saman asian. KKO:n ex-presidentti Pauliine Koskelo on ilmeisesti huomannut tämän kritiikin, sillä KKO:n viime vuoden vuosikertomuksessa hän puolustelee oikeuden perustelutapaa. Olisi kuitenkin syytä muistaa, että tuomion perusteluilta edellytetään seikkaperäisyyden ohella myös selkeyttä ja ymmärrettävyyttä. Ruotsin korkein oikeus kirjoittaa perustelunsa napakasti, ytimekkäästi ja suhteellisen lyhyesti, mutta samalla selkeästi, avoimesti ja helposti ymmärrettävällä tavalla. Turhaan laajat ja edes takaisin sinne tänne jankkaavat sekä runsaasti  toistoja sisältävät perustelut johtavat helposti siihen, etteivät lukijat pysty keskittyä perustelujen ydinsanomaan eli "punaiseen lankaan" tai edes jaksa lukea perusteluja kunnolla.