171. KHO kumosi päätöksen puutteellisten perustelujen takia (KHO 2019:128)

1. Korkein hallinto-oikeus (KHO) on 11.10 antamansa tiedotteen mukaan ratkaissut valtaosan  valituksista, jotka koskevat saamelaiskäräjien vuoden 2019 vaaliluetteloa. Näistä päätöksistä yksi on julkaistu vuosikirjapäätöksenä. Tämä on ratkaisu KHO 2019:123, jota olen kommentoinut   blogikirjoituksessani 16. 9.2019 numero 169. Tiedotteen mukaan KHO antoi viime perjantaina 11.10. kaikkiaan 130 päätöstä ko. valitusasioissa.

2. Saamelaiskäräjien vaalit toimitettiin 2.–30.9.2019. Valitusten käsittelyn edellyttämän ajan ja lausuntomenettelyjen loppuunsaattamisen vuoksi edellä mainitut päätökset on annettu vasta vaalien toimittamisen jälkeen. KHO:n mukaan kysymyksellä valittajan merkitsemisestä asianomaisen vuoden vaaliluetteloon on edelleen itsenäistä merkitystä tulevissa vaaleissa. Tiedotteen mukaan KHO antaa vielä jäljellä olevat päätökset saamelaiskäräjien vaaliluetteloon kohdistuneista valituksista lokakuun kuluessa.

3. Viime perjantaina 11.10 antamallaan ennakkopäätöksellä 2019:128  KHO kumosi saamelaiskäräjien hallituksen päätöksen ja palautti asian saamelaiskäräjien hallitukselle uudelleen käsiteltäväksi. KHO:n mukaan saamelaiskäräjien hallituksen päätös ei täyttänyt päätöksen perusteluille hallintolaissa asetettuja vaatimuksia, joten päätös oli lanvastainen. 

4.  Oikeus saada viranomaiselta ja tuomioistuimelta perusteltu päätös mainitaan perustuslain 21 §:n 2 momentissa yhtenä keskeisenä oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin elementtinä. Olen itse tutkinut ja kirjoittanut tuomion perustelemisesta - mm. yhdessä Petri Martikaisen kanssa kaksi kirjaa (2003 ja 2010) - joten KHO:n kyseinen ratkaisu on tältäkin kannalta kiinnostava. Katsotaanpa siis, mitä KHO ratkaisu sisältää.

5. Tiivistelmä ratkaisusta KHO 2019:128 ilmenee ratkaisuselosteen otsikosta (ingressistä), johon olen selvyyden vuoksi lisännyt kappaleiden numerot. Yhteenveto kuuluu näin:

I. Saamelaiskäräjien vaaliluetteloon merkitsemistä koskevassa asiassa oli ratkaistavana, voitiinko valittajaa pitää hänen esittämillään perusteilla saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:ssä tarkoitettuna saamelaisena. Korkeimman hallinto-oikeuden oli kuitenkin tätä ennen arvioitava, täyttivätkö saamelaiskäräjien hallituksen päätöksen perustelut hallintolain 45 §:n vaatimukset.

II. Saamelaiskäräjien vaalilautakunta oli hylännyt valittajan pyynnön tulla merkityksi saamelaiskäräjien vaaliluetteloon. Vaalilautakunnan perustelujen mukaan vaalilautakunta ei tunnistanut valittajaa saamelaisten alkuperäiskansan jäseneksi.

III. Saamelaiskäräjien vaalilautakunta oli hylännyt valittajan oikaisuvaatimuksen edellä mainitusta päätöksestä. Vaalilautakunta oli perustellut oikaisuvaatimuksen hylkäämistä toteamalla, että vaalilautakunnan tiedossa ei ollut virhettä tai muuta perustetta, jonka perusteella päätöstä tulisi oikaista. Perusteluissa oli myös vedottu YK:n ihmisoikeuskomitean näkökantoihin, saamelaisten itsemääräämisoikeuteen ja ryhmähyväksynnän merkitykseen saamelaiskäräjien vaaliluettelon laatimisessa.

IV. Saamelaiskäräjien hallitus oli hylännyt valittajan oikaisuvaatimuksen vaalilautakunnan päätöksestä. Saamelaiskäräjien hallitus oli perustellut oikaisuvaatimuksen hylkäämistä toteamalla, että saamelaiskäräjien hallituksen tiedossa ei ollut virhettä tai muuta perustetta, jonka perusteella vaalilautakunnan päätöstä tulisi oikaista. Saamelaiskäräjien hallituksen päätökseen liitetyissä yleisperusteluissa oli vedottu YK:n ihmisoikeuskomitean näkökantoihin, saamelaisten itsemääräämisoikeuteen ja ryhmähyväksynnän merkitykseen asiassa.

V. KHO totesi, että päätöksen perustelemista koskevaa hallintolain 45 §:n 1 momenttia on tulkittava perustuslain 2 §:n 3 momentista ja 21 §:stä ilmenevät vaatimukset huomioon ottaen. Arvioitavana näin ollen oli, oliko saamelaiskäräjien hallitus hylätessään valittajan oikaisuvaatimuksen perustellut päätöstään niin, että valittajan oikeus saada perusteltu päätös ja hakea siihen muutosta oli turvattu.

VI. Saamelaiskäräjien hallituksen päätöksestä ei ilmennyt niitä seikkoja ja selvityksiä, joiden perusteella valittajan ei ollut katsottu täyttävän saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:ssä säädettyjä edellytyksiä tulla merkityksi saamelaiskäräjien vaaliluetteloon. Pelkästään se, että päätökseen oli liitetty yleisperustelut, joissa vedottiin YK:n ihmisoikeuskomitean näkökantoihin, saamelaisten itsemääräämisoikeuteen ja ryhmähyväksyntään, ei täyttänyt perusteluille hallintolain 45 §:n 1 momentissa asetettuja vaatimuksia. Saamelaiskäräjien hallituksen olisi päätöstä tehdessään tullut arvioida, täyttikö valittaja saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n itseidentifikaatioedellytyksen ja jonkin saman pykälän 1–3 kohdissa asetetuista objektiivisista kriteereistä.

VII. Koska saamelaiskäräjien hallitus ei ollut perusteluissaan arvioinut mainittujen kriteerien täyttymistä, korkeimmalla hallinto-oikeudella ei ollut edellytyksiä arvioida valittajan valituksessaan esittämän perusteella, oliko saamelaiskäräjien hallitus perustanut päätöksensä saamelaiskäräjistä annetussa laissa säädettyihin kriteereihin. KHO ei näin ollen ottanut ensi asteena kantaa siihen, oliko valittaja saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:ssä tarkoitettu saamelainen.

VIII. Saamelaiskäräjien vaalit asianomaiselta vuodelta oli jo toimitettu. Kun otettiin huomioon, että saamelaiskäräjistä annetun lain 23 §:n 1 momentin mukaan vaalilautakunta laatii äänioikeutetuista vaaliluettelon edellisten vaalien vaaliluettelon ja väestötietojärjestelmän tietojen pohjalta, kysymyksellä valittajan merkitsemisestä asianomaisen vuoden vaaliluetteloon oli edelleen itsenäistä merkitystä tulevissa vaaleissa.

1X. KHO kumosi saamelaiskäräjien hallituksen päätöksen lainvastaisena ja palautti asian saamelaiskäräjien hallitukselle uudelleen käsiteltäväksi. Sovelletut lainkohdat: Suomen perustuslaki 2 § 3 momentti ja 21 §, Hallintolaki 45 § 1 momentti, Laki saamelaiskäräjistä 3 §, 4 a § ja 23 § 1 momentti. Ks. ja vrt.  KHO 2019:123.

6. Huomionarvoista päätöksessä on myös se, että KHO velvoitti hallintolainkäyttölain (HLL) 74 §;n nojalla saamelaiskäräjien hallituksen korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut KHO:ssa kohtuullisiksi harkituilla 200 eurolla viivästyskorkoineen. KHO totesi tältä osin perusteluissaan, että saamelaiskäräjien hallituksen päätöksessä, jolla valittajan oikaisuvaatimus on hylätty, ei ole otettu kantaa niihin saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:ssä säädettyihin objektiivisiin kriteereihin, joiden nojalla äänioikeus määräytyy. Oikeudenkäynti on siten aiheutunut saamelaiskäräjien hallituksen virheestä, ja korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Ratkaisuseloste KHO 2019:128

7. KHO:n ratkaisu valituksenalaisen päätöksen perustelujen puutteellisuudesta on selvä ja oikeaan osunut. Pidän perusteltuna myös sitä, että KHO ei ole ryhtynyt itse korjaamaan saamelaiskäräjien hallituksen ratkaisuun sisältyvää puutetta, vaan on kumonnut päätöksen lainvastaisena ja palauttanut asian hallitukselle uudelleen käsiteltäväksi. Tämä on omiaan korostamaan perusteluvelvollisuuden tärkeyttä ja, toivon mukaan, johtamaan siihen, ettei ainoastaan saamelaiskäräjien hallitus, vaan myös muut viranomaiset sekä hallinto-oikeudet ottavat asiasta opikseen ja kiinnittävät vastaisuudessa entistä enemmän huomiota asianmukaisten perustelujen merkitykseen.

8. Myös yleisen tuomioistuinten puolella tunnetaan KHO:n ratkaisusta ilmenevä ilmiö, jonka mukaan ratkaisun perustelut saatetaan kuitata varsin yleisluontoisilla perusteluilla, jossa lähinnä vain siteerataan sovellettavien lainkohtien sisältöä. Normiperustelut eli lain soveltamista koskevat perustelut voivat olla niukkoja ja mitäänsanotomattomia "on katsottava" -tyyppisiä perusteluja, joissa ei ole pohdintaa juuri nimeksikään. Perustelut sisältävät runsaasti legaalista,  teknistä ja byrokraattista kieltä ja formaalisia agumenttja, joissa todellakin tyydytään lähinnä toistamaan sovellettujen lainsäännösten sanamuotoja ja sivuutetaan konkretia eli tapaus- ja yksilökohtaiset argumentit.

9. Aikaisemmin tutomioistuimet, laidasta laitaan eli aina KKO.ta myöten, laiminlöivät myös rikosjutuissa näytön arvioinnin perustelemisen kokonaan. Langettava tuomion näytön perustelut  sivuutetiin kiistetyissä tapauksissa kokonaan toteamuksella, että "tuomioistuin katsoo selvitetyksi, että syytetty on syyllistynyt syytteessä mainituun tekoon". KKO alkoi kiinnittää tähän epälohtaan humiota vasta 1970 -luvulla. Ensimmäisiä tapauksia tässä suhteessa olivat ennakkopäätökset KKO 1971 II 66, KKO 1973 II 49 - toimin tässä asiassa KKO:n esittelijänä - ja KKO 1975 II 86. Näissä tapauksissa KKO ei vielä "raskinut" palauttaa asiaa hovioikeuteen, joka oli jättänyt näyttökysymyksen perustelematta, vaan "kiltisti" korjasti sanotun puutteen perustelemalla itse syypääksi julistavan tuomion. Itse ehdotin ratkaisun KKO 1973 II 49 mietinnössäni, että KKO olisi kyseisen virheen takia palauttanut jutun hovioikeuteen; ehdotusta pidettiin kuitenkin liian radikaalina, joten sitä ei hyväksytty.

10. Vasta 1980 -luvulla KKO otti käyttöönsä järeämmän aseen perustelemisvelvollisuuden tehostamiseksi eli juuri jutun palauttamisen. Ennakkopäätöksessä KKO 1980 II 107, joka koski velkomusasiaa, KKO palautti jutun, koska alemmat oikeudet eivät olleet perusteluissaan a) kertoneet niitä oikeustosiseikkoja, joihin tuomio oli perustunut, eivätkä b) myöskään ilmoittaneet, millä perusteella kanne oli katsottu näytetyksi.

11. Vihdoin ja viimeinen myös näyttökysymyksen perustelematta jättäminen  rikosjutussa johti jutun palauttamiseen KKO:sta hovioikeuteen. Ensimmäinen tällainen ratkaisu on KKO 1984 II 114, jossa todetaan, että syytetyn kiistäessä varkautta koskevan syytteen hovioikeuden olisi tullut ilmoittaa perusteluissaan ne syyt, joilla se on tullut siihen tulokseen, että syytetty oli menetellyt syytteessä kerrotuin tavoin. Muita vastaavanlaisia ratkaisuja ovat esim. KKO 1994:107 ja KKO 1995:12.
Ks. laajemmin jutun palauttamisesta puutteellisten perustelujen takia Virolainen - Martikainen, Tuomion perusteleminen (2010) s. 525-536.

169. KHO 2019:123. Saamelaiskäräjävaalit. Merkitseminen vaaliluetteloon

1. Korkein hallinto-oikeus (KHO) antoi tänään ensimmäiset päätökset valituksista, jotka koskevat saamelaiskäräjien vaalien vuoden 2019 vaaliluetteloon hakeutuneiden henkilöiden äänioikeutta. Yksi päätöksistä on julkaistu vuosikirjapäätöksenä.

2. Vuosikirjapäätöksellä 2019:123 tuomioistuin kumosi saamelaiskäräjien hallituksen valittajaa (A) koskevan päätöksen ja määräsi, että valittaja oli merkittävä saamelaiskäräjien vaalien vaaliluetteloon äänioikeutettuna.

3. KHO:n tiedotteen mukaan saamelaiskäräjien hallituksen 27.8.2019 tekemistä päätöksistä on tehty KHO:lle tähän mennessä yhteensä noin 200 valitusta. Valitukset on lähetetty saamelaiskäräjien hallitukselle lausunnolle. Valitusten käsittelyn edellyttämän ajan ja lausuntomenettelyiden loppuunsaattamisen vuoksi osa päätöksistä annetaan vasta lokakuun puolella.

4. Saamelaiskäräjien vaalit pidetään 2.9.–30.9.2019. Saamelaiskäräjien vaalien toimittamisesta ja sitä koskevasta muutoksenhausta säädetään saamelaiskäräjistä annetussa laissa.

5. Valittaja A:n tapauksessa saamelaiskäräjien vaalilautakunta oli 26..2.2019 hylännyt valittajan pyynnön tulla merkityksi äänioikeutettuna saamelaiskäräjien vaaliluetteloon. A oli hakemuksessaan todennut mm., että hänen molemmat vanhempansa on merkitty äänioikeutetuksi saamelaiskäräjien vaaleissa. Vaaliltk:n perustelujen mukaan lautakunta ei tunnista A:ta saamelaisten alkuperäiskansan jäseneksi.

6. Saamelaiskäräjien vaalilautakunta (7.6.2019) ja saamelaiskäräjien hallitus (27.8.2019) olivat hylänneet A:n oikaisuvaatimukset. Oikaisuvaatimukset oli hylätty viittaamalla YK:n ihmisoikeuskomitean sille tehtyjen ilmoitusten johdosta 1.2.2019 antamiin näkökantoihin sekä vetoamalla saamelaisten itsemääräämisoikeuteen ja ryhmähyväksynnän merkitykseen saamelaiskäräjien vaaliluettelon laatimisessa.

7. A valitti saamelaiskäräjien hallituksen päätöksestä KHO:een ja vaati, että hänet merkitään vaaliluetteloon ja saamelaiskäräjät velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa.

8. KHO totesi perusteluissaan, että saamelaiskäräjistä annetussa laissa ei ole säädetty, että saamelaiskäräjien hallituksen kanta ryhmähyväksynnän ilmauksena olisi yksinään ratkaiseva saamelaismääritelmän täyttymisen arvioinnissa eikä tällaista edellytetä myöskään alkuperäiskansoja koskevissa kansainvälisissä sopimuksissa ja muissa asiakirjoissa. KHO  katsoi, että vaaliluetteloon merkitsemistä tai merkitsemättä jättämistä koskevan päätöksen on perustuttava saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:stä ilmeneviin objektiivisiin kriteereihin. Pelkästään ryhmähyväksyntään vetoamalla ei siten voida perustella vaaliluetteloon merkitsemättä jättämistä sellaisessa tilanteessa, jossa vaaliluetteloon hakeutuva henkilö täyttää saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n itseidentifikaatioedellytyksen ja jonkin saman pykälän 1–3 kohdissa asetetuista objektiivisista kriteereistä.

9. Saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 3 kohdan mukaan saamelaisena pidetään henkilöä, jonka vanhempi on merkitty äänioikeutetuksi saamelaiskäräjien vaaleissa. Se, että henkilön vaaliluetteloon merkitsemisen lainmukaisuus on ratkaistu KHO:n päätöksellä, perustuu saamelaiskäräjistä annetussa laissa säädettyyn muutoksenhakumenettelyyn. Tämän vuoksi mainitun pykälän 3 kohdan edellytys täyttyy myös sellaisissa tilanteissa, joissa KHO  on määrännyt henkilön vanhemman merkittäväksi vaaliluetteloon eikä ole myöhemmin purkanut päätöstään.

10. KHO totesi, että valittaja A:n molemmat vanhemmat on lisätty saamelaiskäräjien vuoden 2015 vaalien vaaliluetteloon äänioikeutettuna KHO:n 30.9.2015 antamien päätösten perusteella. Vuonna 2015 KHO määräsi otettavaksi ko. vaaliluetteloon kaikkiaan 93 henkilöä, jotka olivat valittaneet sille saamelaiskäräjien hallituksen kielteisistä päätöksistä.

11. KKO päätyi siihen, että valittaja, joka oli ilmoittanut pitävänsä itseään saamelaisena ja jonka vanhempi oli merkitty äänioikeutetuksi saamelaiskäräjien vaaleissa, oli saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:ssä tarkoitettu saamelainen. KHO kumosi saamelaiskäräjien hallituksen päätöksen ja määräsi, että valittaja oli merkittävä saamelaiskäräjien vaalien vaaliluetteloon äänioikeutettuna.

12. KHO velvoitti saamelaiskäräjät HLL 74 §:n 1 momentin nojalla korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut KHO:ssa kohtuulliseksi harkitulla 200 eurolla. Kuluvelvollisuutta KHO perusteli sillä, että saamelaiskäräjien hallituksen päätöksessä, jolla A:n oikaisuvaatimus on hylätty, ei ole otettu kantaa niihin saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:ssä säädettyihin objektiivisiin kriteereihin, joiden nojalla äänioikeus määräytyy. Oikeudenkäynti on siten aiheutunut saamelaiskäräjien hallituksen virheestä, ja KHO:n ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos A joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan.

13. Sovellletut lainkohdat: Hallintolaki 45 § 1 momentti,  Laki saamelaiskäräjistä 3 §, 21 §, 23 § 1 momentti ja 23 a § 1 momentti, Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva yleissopimus (KP-sopimus) 1 artikla, 25 artikla ja 27 artikla. Ks. myös KHO:2015:146.

KHO:n ratkaisuseloste 2019:123

13. Professori Martin Scheinin on tänään tuoreeltaan kritisoinut voimakkaasti KHO:n ko. päätöstä ja sen tänään antamia muita samanlaisia päätöksiä. Tämä ei ollut yllätys.

14. Saamelaiskäräjien puheenjohtaja Tiina Sanila-Aikio puolusti tänään käräjien hallituksen aiemmin tekemiä päätöksiä ja arvosteli KHO:n tekemää päätöstä. Hänen mukaansa KHO jatkoi valitsemallaan linjalla ja käveli jälleen saamelaiskäräjien päätösten yli. 

15. YK:n ihmisoikeuskomitea katsoi helmikuussa 2019, että KHO:n aiemmat päätökset loukkaavat saamelaisten ihmisoikeuksia ja että Suomen valtio on velvollinen huolehtimaan siitä, etteivät vastaavat loukkaukset toistu vuoden 2019 vaaleissa. Tämän vuoksi saamelaiskäräjät hai vaalien siirtämistä,  jotta komitean kanta huomioitaisiin Suomessa. Oikeusministeriö kuitenkin päätti kesäkuussa,  ettei vaaleja siirretä.