1. Korkein hallinto-oikeus (KHO) pysytti eilen 29.12. antamallaan päätöksellä (2016:221) voimassa markkinaoikeuden Valiolle 26.6.2014 määräämän 70 miljoonan euron seuraamusmaksun. Valion todettiin syyllistyneen perusmaitojen markkinoilla määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä pidettävään saalistushinnoitteluun. Jäljempänä oleva esitys perustuu KHO:n ratkaisusta julkaisemaan ratkaisuselosteeseen.
2. Saalistushinnoittelu. - Kilpailu- ja kuluttajavirasto (KKV, asian käsittelyn aikaisemmassa vaiheessa nimeltään Kilpailuvirasto) oli selvittänyt perusmaitojen valmistuksen ja tukkumyynnin alalla määräävässä markkina-asemassa olleen osakeyhtiö A:n (= Valio Oy:n ) hinnoittelua. Virasto oli todennut A:n hinnoittelun merkitsevän unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti saalistushinnoitteluna pidettävää määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä, kun yhtiön valmistamien perusmaitojen keskimääräiset hinnat olivat alittaneet keskimääräiset muuttuvat kustannukset. Markkinaoikeus oli arvioinut asiaa samalla tavoin ja hylännyt yhtiön valituksen viraston päätöksestä, jolla yhtiö oli määrätty lopettamaan kielletty kilpailunrajoitus sakon uhalla.
Valituksessaan KHO:ssa A katsoi, että sen hinnoittelua oli arvioitu virheellisesti sekä virastossa että markkinaoikeudessa. Yhtiön mukaan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön perustuvia, muuttuvien kustannusten tarkasteluun liittyviä menetelmiä ei tullut käyttää sen hinnoittelun arviointiin. Yhtiön hinnoittelua olisi tullut sen sijaan arvioida vaihtoehtoiskustannusten perusteella ottaen huomioon mahdollisella vaihtoehtoisella toimintamallilla saatavissa olleet tuotot. Mikäli unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön perustuvia kustannusmittareita kuitenkin käytettäisiin, toiminnan kannattavuutta tulisi arvioida niin sanotun perusmaitotulosyksikön tasolla ottaen huomioon myös perusmaitojen valmistuksen yhteydessä syntyvät kermatuotteet.
KHO:n päätöksen mukaan määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä ja määräävässä markkina-asemassa olleen A:n hinnoittelukäytäntöjä arvioitaessa oli otettava huomioon olosuhteet kokonaisuudessaan. Yksi huomioon otettava keskeinen seikka oli se, että perusmaitojen valmistamisessa käytettävää raakamaitoa, samoin kuin siitä perusmaitojen valmistamisen yhteydessä eroteltavia osia käytettiin useiden muidenkin, kannattavuudeltaan vaihtelevien tuotteiden raaka-aineena.
A:n liiketoiminnan kannattavuutta samoin kuin raakamaidon käytön kannattavuutta koko liiketoiminnan tasolla voitiin arvioida erilaisia taloudellisia malleja ja laskentatapoja käyttäen. Liiketoiminnan kokonaisuuden kannalta arvioitaessa tarkastelu kohdistui ennen kaikkea siihen, minkälaista tuottoa yhdellä raakamaitolitralla oli saatu tai olisi voitu saada aikaan ja kattoivatko myytyjen tuotteiden yhdessä keräämät tuotot raaka-aineen hankkimisesta ja jalostamisesta aiheutuneet kustannukset. Tällaisella lähestymistavalla hinnoittelu, joka ei tietyn yksittäisen tuoteryhmän osalta kattanut siihen kohdistettavissa olevia raaka-aineen kustannuksia, saattoi sinänsä olla liiketoiminnan kokonaisuuden kannalta arvioitavissa kannattavaksi.
Viraston päätös ei kuitenkaan koskenut A:n koko liiketoimintaa eikä kaikkia yhtiön raakamaidosta valmistamia tuotteita, vaan yhtiön menettelyä perusmaitojen valmistuksen ja tukkumyynnin markkinoilla. Yhtiön näillä markkinoilla soveltaman hinnoittelun arviointiperusteiden tuli olla sellaiset, että niiden perusteella voitiin tutkia, saattoivatko hinnoittelukäytännöt syrjäyttää markkinoilta A:n kanssa yhtä tehokkaasti toimivan kilpailijan.
KHO viittasi unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä aikaisemmin vahvistettuihin saalistushinnoittelun arviointimenetelmiin, joiden mukaan muuttuvien kustannusten keskiarvoa alhaisempia hintoja oli lähtökohtaisesti pidettävä osoituksena määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä, koska määräävässä asemassa olevan, tällaisia hintoja soveltavan yrityksen taloudellisena tarkoituksena ei voinut olla muu kuin kilpailijan syrjäyttäminen. Korkein hallinto-oikeus totesi, että virasto oli näiden menetelmien soveltamisen edellyttämällä tavalla voinut määritellä asian kannalta merkityksellisten A:n kustannusten luonteen ja kohdistaa ne tarkastelun kohteena olevalle toiminnalle. Asiassa ei ollut todettavissa, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön perustuvat saalistushinnoittelun arviointimenetelmät olisivat olleet A:n esittämistä syistä soveltumattomia yhtiön menettelyn arviointiin.
Sen seikan, että A oli mahdollisesti pystynyt kattamaan merkityksellisten markkinoiden ulkopuolisen toimintansa tuotoilla perusmaitojen kustannukset alittavaa hinnoittelua, ei voitu katsoa olevan esteenä mainituilla markkinoilla noudatetun hinnoittelun toteamiselle saalistushinnoitteluksi. Saalistushinnoittelun toteamista ei estänyt myöskään se, että perusmaitojen kustannukset alittava hinnoittelu oli mahdollisesti ollut A:n liiketoiminnan kokonaisuuden kannalta sen tarkoituksenmukaisempana pitämä vaihtoehto kuin toiminnan ohjaaminen vaihtoehtoiseen toimintaan.
KHO:n päätöksen mukaan A:n perusmaitojen keskimääräiset hinnat olivat alittaneet keskimääräiset muuttuvat kustannukset. Yhtiön esittämän perusteella asiassa ei ollut todettavissa, että muuttuvat kustannukset alittavasta hinnoittelusta huolimatta yhtiön tarkoituksena olisi ollut muu kuin kilpailijoiden syrjäyttäminen. A oli syyllistynyt määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä pidettävään saalistushinnoitteluun.
3. Puolustautumisoikeudet - A:n mukaan sen puolustautumisoikeuksia oli loukattu asiaa käsiteltäessä sekä virastossa että markkinaoikeudessa. Yhtiö ei ollut saanut asianmukaisesti käyttöönsä selvityksiä, jotka KKV oli kilpailuasian tutkinnan aikana pyytänyt yhtiön kilpailijoilta erityisesti niiden kerman tuotantoon perustuvasta ansainnasta. Virasto oli tutkinnan aikana antanut selvitykset A:lle siten, että niistä oli peitetty kilpailijoiden liikesalaisuuksina pidetyt tiedot. Muilta osin virasto oli kieltäytynyt antamasta selvityksiä A:lle (viraston asiakirjajulkisuutta koskeva päätös).
A oli saanut kilpailuasian markkinaoikeuskäsittelyn aikana kilpailijoiden edellä mainituista selvityksistä eräitä tietoja, jotka siltä oli aiemmin peitetty. Lisäksi yhtiö oli, haettuaan erillisessä oikeudenkäynnissä muutosta viraston asiakirjajulkisuutta koskevaan päätökseen ensin hallinto-oikeudessa ja sitten yhtiön valituksen osittain hyväksyneessä korkeimmassa hallinto-oikeudessa, saanut tällaisia tietoja yhtiön valituksen kilpailuasiasta ollessa jo korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä.
KHO:n päätöksen mukaan kilpailulain 38 §:ssä säädetyn puolustautumisoikeuden toteutumista oli arvioitava muun ohella unionin oikeudesta johtuvien vaatimusten valossa. Arvioinnissa oli kuitenkin otettava huomioon myös se, että Suomessa kilpailunrajoitusten tutkinta, seuraamusten määrääminen ja tuomioistuinvalvonta perustuivat olennaisesti erilaiseen menettelyyn kuin unionin oikeudessa.
Kilpailuoikeuden täytäntöönpanojärjestelmien ja niihin liittyvien oikeussuojajärjestelmien erojen vuoksi kilpailulain 38 §:n 4 momentin mukaisen menettelyn virheiden tai puutteiden korjaaminen oikeudenkäynnin aikana ei ollut KKV:n käsittelemien kilpailuasioiden osalta kansallisesti yhtä rajoitettua kuin komission käsittelemien asioiden osalta unionin tuomioistuinjärjestelmässä. Virheen tai puutteen merkitystä oli arvioitava ottaen huomioon menettely kokonaisuudessaan sekä erityisesti se, miten virhe tai puute oli tosiasiassa vaikuttanut elinkeinonharjoittajan puolustautumisoikeuksien toteutumiseen.
KHO katsoi, että KKV:n menettely oli ollut virheellistä siltä osin kuin A:lle ei ollut ennen kilpailuasian ratkaisemista virastossa annettu kaikkia asianosaisjulkisia ja julkisia osia kilpailijoiden kysymyksessä olevista selvityksistä. Asiassa tuli arvioitavaksi, mikä merkitys virheellisellä menettelyllä oli korkeimmassa hallinto-oikeudessa käsiteltäessä A:n valitusta markkinaoikeuden päätöksestä.
A:lla oli ollut markkinaoikeudessa mahdollisuus arvioida siellä saamiensa selvitysten osien merkitystä puolustautumisensa kannalta sekä esittää niistä käsityksensä. Markkinaoikeus oli voinut arvioida mainittujen selvitysten osien ja A:n niiden johdosta esittämien seikkojen merkityksen asian ratkaisemisen kannalta. KKV:n virheellinen menettely oli tältä osin korjattu hyvissä ajoin ennen kuin asiassa oli tehty päätös kilpailulaissa tarkoitetun rangaistusluontoisen hallinnollisen seuraamusmaksun määräämisestä A:lle. Menettely ei ollut heikentänyt yhtiön mahdollisuutta puolustautua.
KHO:ssa A:lla oli ollut vastaavasti mahdollisuus arvioida saamiensa markkinaoikeuden oikeudenkäyntiaineistoon sisältymättömien selvitysten osien merkitystä puolustautumisensa kannalta. Kilpailijoiden selvitykset koskivat A:n olennaisina pitämin osin sellaisia hyödykkeitä, jotka eivät kuuluneet kilpailuasian kannalta merkityksellisiin markkinoihin, eikä mainituilla hyödykkeillä ollut kilpailuasiassa yhtiön esittämää oikeudellista merkitystä. Se, että A oli saanut osan selvityksistä vasta viime vaiheessa korkeimmassa hallinto-oikeudessa, ei ollut heikentänyt yhtiön mahdollisuutta puolustautua.
3. Seuraamusmaksu - Markkinaoikeus oli seuraamuksena määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä määrännyt A:n maksamaan valtiolle 70 miljoonan euron seuraamusmaksun. Markkinaoikeus oli määrännyt seuraamuksen sen suuruisena kuin KKV oli seuraamusmaksuesityksessään markkinaoikeudelle esittänyt. Valituksessaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa A piti seuraamusmaksua perusteettomana ja liiallisena. Yhtiön mukaan maksu oli suhteettoman suuri verrattuna aiemmin tuomittuihin seuraamusmaksuihin, minkä lisäksi yhtiötä vastaan oli nostettu kilpailunrajoitukseen perustuvia vahingonkorvauskanteita, jotka tuli ottaa huomioon seuraamusta määrättäessä.
Kilpailulain mukaan seuraamusmaksu sai olla enintään 10 prosenttia elinkeinonharjoittajan merkityksellisestä liikevaihdosta, ja vastaava enimmäismäärä oli ollut säädettynä jo aikaisemmassa laissa. Seuraamusmaksun enimmäismäärää koskevan säännöksen voitiin osaltaan katsoa liittyvän elinkeinonharjoittajan kannalta kohtuuttomien kokonaisseuraamusten välttämiseen. A:lle määrätty 70 miljoonan euron seuraamusmaksu oli noin 3,5 prosenttia A:n kokonaisliikevaihdosta.
KHO totesi, että kilpailulaissa ja sitä edeltäneessä kilpailunrajoituslaissa oli nimenomaisesti säädetty kilpailunrajoituksella aiheutetun vahingon korvaamisvelvollisuudesta. A oli näin ollen voinut osaltaan arvioida ja ennakoida kilpailunrajoituksesta mahdollisesti aiheutuvien seuraamusten ja korvausvelvoitteiden yhteisvaikutusta jo kiellettyyn kilpailunrajoitukseen ryhtyessään. Vahingonkorvausvaatimukset eivät olleet peruste alentaa seuraamusmaksua.
KHO katsoi, että kilpailunrajoitukseen syyllistynyt elinkeinonharjoittaja ei voinut perustellusti edellyttää, että sille kilpailunrajoituksesta määrättävä seuraamusmaksu ei voisi olla ankarampi kuin aiemmin muissa asioissa määrätyt seuraamusmaksut tai että seuraamusmaksujen taso ei muutoin voisi tulkintakäytännössä kehittyä. A:lle ei ollut voinut muodostua oikeutettua odotusta siitä, että yhtiön menettelyn johdosta sille mahdollisesti määrättävän seuraamusmaksun enimmäismäärä perustuisi kilpailulaissa ja kilpailunrajoituslaissa säädettyjen perusteiden asemesta aiemmissa tapauksissa määrättyihin seuraamusmaksuihin.
KHO pysytti päätöksestään tarkemmin ilmenevillä perusteilla voimassa A:lle markkinaoikeudessa määrätyn 70 miljoonan euron seuraamusmaksun.
4. Ratkaisussa keskeiset sovelletut määräykset ja säännökset
SEUT 102 artikla
Euroopan unionin perusoikeuskirja 47 artikla 1 kappale
Suomen perustuslaki 21 §
Kilpailulaki 3 §, 4 § 2 momentti, 7 §, 9 § 1 kohta, 12 §, 13 § ja 38 § 4 momentti
Hallintolaki 34 § 1 momentti, 44 § 1 momentti ja 45 § 1 momentti
Hallintolainkäyttölaki 33 § 1 momentti ja 51 § 1 momentti
KHO 2016:221 (ratkaisuseloste)
KHO:n päätös.pdf
Markkinaoikeuden päätös.pdf
5. KHO:n päätös käsittää 282 ja markkinaoikeuden päätös 284 sivua. KHO:n päätös vastaa laajuudeltaan noin 30-40 KKO:n ennakkopäätöstä. KHO on numeroinut ratkaisussa olevat kappaleet, niitä on yhteensä 1 181.
8 kommenttia:
KHO oli siis antanut tuomionsa ei tehdyn ja toteennäytetyn teon perusteella, vaan perustuen herrojen oikeusoppineiden tulkintaan siitä, minkä on täytynyt olla yhtiön tarkoitus (" tällaisia hintoja soveltavan yrityksen taloudellisena tarkoituksena ei voinut olla muu kuin kilpailijan syrjäyttäminen.") Muutenkin tuo saalistushinnoittelu -konsepti sopii kovin huonosti vapaaseen markkinatalouteen. Takana tuntuu olevan jokin epämääräinen ajatus siitä, että hintakilpailulla muut syrjäyttänyt yritys voi sitten nostaa hinnat mille tasolle haluaa, ja että tämä tilanne tulee sitten jotenkin jäämään pysyväksi. Eihän se nyt niin mene, ei todellakaan.
Suomeksi on aika vähän syvällisempää matskua aiheesta. Tuo oli aika valaiseva:
https://en.m.wikipedia.org/wiki/Predatory_pricing
Mielenkiintoinen tapaus. Tässä siis hallintotuomioistuimet ovat katsoneet, että jos Valio saisi määräävän markkina-aseman, se voisi sen jälkeen nostaa maidon hintoja vapaasti. Nyt määrätty seuraamusmaksu ja se, että Valion on todettu syyllistyneen saalistushinnoitteluun, johtaa todennäköisesti siihen, että Arla ja muut Valion kilpailijat tulevat vaatimaan Valiolta vahingonkorvauksia. Luettuani asiaa koskevaa materiaalia olen ymmärtänyt, että tämä voi johtaa siihen, että Valio joutuu nyt alentamaan merkittävästi maidon tuottajille maksettavaa litrahintaa. Merkitseekö tämä sitä, että muutkin maidon jalostajat saavat saman edun hyväkseen eli tuottajille maksettava raakamaidon hinta alenee. Vaikka kyseessä ei olekaan jalostajien välinen yhteistyö eikä hinnoittelua koskevien päätöstä signalointi kilpailijoille (Ks. tästä Kuoppamäki 2006, s. 105.), eikö tämä muistuta käytännössä kartellia, jos määrätyn seuraamusmaksun johdosta tuottajille maksettavan maidon litrahinta tosiasiassa alenee ja kaikki maidon jalostajat voivat käytännössä noudattaa samaa alennettua litrahintaa. En voi ymmärtää sitä, kuinka Valion menettely voisi olla määräävän markkina-aseman hyväksikäyttöä, koska eihän Valio ole ainoa maidon jalostaja ja jokainen maidon tuottaja saa itse valita, kenelle se oman raakamaitonsa myy. Se, mitä tulevaisuudessa ehkä tapahtuisi, on pelkkää spekulaatiota ja jos Valio pystyy myymään maitoa kilpailijoita alhaisemmilla hinnoilla, tässä tilanteessa se koituisi kuluttajien hyväksi. Jos Valion markkinaosuuden kasvu olisi johtanut siihen, että se olisi tulevaisuudessa nostanut kuluttajille myytävän maidon hintaa, Arla ja muut maidon jalostajat olisivat voineet normaalissa kilpailutilanteessa ”kaapata” itselleen takaisin mahdollisesti menettämänsä markkinaosuudet. Mielestäni tämä olisi vain normaalia kaupan kilpailua. Tähän asiaan kuluttajaviranomaiset ovat kyllä ottaneet aktiivisesti kantaa, vaikka kärsijöiksi joutuvat ilmeisesti maidon alkutuottajat. Tätä on vaikea ymmärtää, kun noin vuosi sitten määräävässä markkina-asemassa oleva Caruna ilmoitti nostavansa sähkönsiirron hintoja enimmillään jopa yli 40 %:lla ja kuluttajaviranomaiset ilmoittivat ylpeinä, kuinka he olivat Carunan kanssa tekemällään sopimuksella lykänneet osaa ilmoitetuista korotuksista yhdellä vuodella, mikä lykkäys päättyy vajaan kahden kuukauden kuluttua.
Eihän sähkönsiirrossa mitään kilpailua ole, vaan verkonhaltijan täydellinen monopoli.
Valion tapauksessa KHO pysytti voimassa Kilpailu- ja kuluttajaviraston sekä markkinaoikeuden Valiolle määräämän 70 miljoonan euron sakon kilpailulain rikkomisesta. Se tässä ihmetyttää, miksi kuluttajaviranomaiset eivät puolusta maidontuottajia, vaan ollaan valmiita ottamaan riski siitä, että heidän saamansa tuottajahinta voi joutua vaaraan, mutta kun Caruna nostaa sähkönsiirron hintoja, se kuitataan vuoden pituisella muodollisella maksuhelpotuksella. Voisi olettaa, että yhteiskunnan eri tahoja kohdeltaisiin nimenomaan kuluttajaviranomaisten taholta tasapuolisesti.
Nykyinen KKV on kaksineuvoinen otus, toisaalta kilpailuviranomainen ja toisaalta kuluttajaviranomainen. Tehtävät, tarkoitusperät ja sovellettavat lait ovat näissä kahdessa keskenään täysin erilaisia. Carunan asiassa rooli oli kuluttajaviranomaisen, ja mitä muuta se olisi sähköverkkomonopolin kohdalla voinut ollakaan. Valtakunnallisten sähkönsiirtoverkkojen kohdalla hintasääntely taas on monimutkaisen EU-pohjaista, ja niissä hintakontrolli vaihteeksi kuuluukin Energiavirastolle. Tapauksia KHO 2014:81, KHO 2015:105 ja KHO 2016:2.
Energiaviraston kontrolli on kuitenkin jälkikäteistä 5 vuoden jaksoissa eikä se tule yksittäisen kuluttajan hyväksi, vaan muun muassa hintojen kehittymistä seurataan kokonaisvaltaisesti. Caruna ajoitti myös korotuksensa taitavasti uuden 5-vuotisjakson alkuun. Jolleivät kuluttajaviranomaiset suostu valvomaan tässä suhteessa kansalaisten etua, sitä ei valvo kukaan.
Kilpailu- ja kuluttaja-asioiden yhdistämisellä saman katon alle saatiin luultavasti aikaan jotain trendikästä pikku säästöä hallinnossa, mutta eiväthän kilpailuvalvonta ja kuluttajansuojelu täysin eri maailmoina samaan virastoon aikuisten oikeasti kuuluisi. Sotkua ja tavoitteiden epäselvyyttähän siitä tulee, kuten nytkin edellä joissakin kommenteissa, kun on sekoitettu maitoon sähköä.
Lähetä kommentti