tiistai 29. marraskuuta 2016

16. KHO 2016:190. Esteellisyys. Oikeuskirjallisuus oikeuslähteenä

1. Tiedotusvälineissä on käyty viime päivinä melko kiivasta keskustelua pääministeri Juha Sipilän mahdollisesta esteellisyydestä (jääviydestä) Terrafamen rahoituspäätöksen yhteydessä. Viittaan Virolainen-blogin numerossa 1049/28.11.-16 julkaistuun kirjoitukseen. Tämän vuoksi on mielenkiintoista hieman vilkkaista, mitä korkein hallinto-oikeus (KHO) on lausunut tänään antamassaan päätöksessä (2016:190) kaupunginhallituksen jäsenen esteellisyyttä koskevassa asiassa.

2. KHO:n päätöksen perustelut ovat merkittäviä sikäli, että niissä viitataan oikeuskirjallisuudessa esteellisyydestä esitettyihin kannanottoihin. Tämä on hyvin harvinaista sekä korkeimman oikeuden (KKO) että KHO:n ratkaisuissa. KHO:n perusteluissa ei juuri koskaan ole viitattu oikeuskirjallisuuteen. Nyt esillä olevassa tapauksessa oikeuskirjallisuus on itse asiassa korotettu (sallitun) oikeuslähteen asemaan, sillä kirjallisuusviittauksia ei luetella ainoastaan ratkaisun perusteluissa, vaan myös "kaikkein pyhimmässä" eli ratkaisuselosteen otsikossa. Perusteluissa kirjallisuudessa esitettyjen kannanottojen sisältö on kirjoitettu reilusti näkyviin.

3. KHO:n ratkaisun tiivistelmä on kirjoitettu ratkaisuselosteen otsikkoon näin:

Kaupunginvaltuusto oli hyväksynyt tuulivoimayleiskaavan Metsähallituksen hallinnoimalle valtionmaalle. Kaavahanke oli käynnistynyt Metsähallituksen Laatumaa-tulosalueen esityksestä. A, joka työskenteli metsurina Metsähallituksen Metsätalous-tulosalueen palveluksessa, oli osallistunut kaava-asian käsittelyyn kaupunginhallituksessa. Metsähallituksella oli odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa valmisteltavana olleen kaavahankkeen johdosta. Asiassa oli ratkaistava, oliko A ollut työsuhteensa johdosta esteellinen osallistumaan kaavahankkeen käsittelyyn kaupunginhallituksessa.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että palvelussuhdejääviä koskevaa hallintolain 28 §:n 1 momentin 4 kohtaa ei voida tulkita niin, että palvelussuhde valtioon tai valtion liikelaitokseen ei lähtökohtaisesti voisi muodostaa esteellisyyttä silloin, kun kysymys on valtion tai valtion liikelaitoksen palveluksessa olevan henkilön osallistumisesta hallintoasian käsittelyyn kunnan luottamushenkilönä.

Laatumaa-tulosalue ja Metsätalous-tulosalue olivat kuuluneet samaan Metsähallituksen liiketoiminta-alueeseen. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että tässä tilanteessa tulosalueiden erillisyydelle ei voitu antaa ratkaisevaa merkitystä arvioitaessa A:n esteellisyyttä.

Palvelussuhteen perusteella syntyvä esteellisyys ei edellyttänyt, että A olisi saanut asiassa itselleen hyötyä, tai että hänen osallistumisensa asian käsittelyyn olisi vaikuttanut asiassa tehtävään ratkaisuun. Esteellisyyden arvioinnin kannalta ei myöskään ollut merkitystä sillä, oliko A itse kokenut olevansa asiassa esteellinen tai mikä hänen asemansa oli Metsähallituksen liiketoiminta-alueen organisaatiossa.

Kaupunginvaltuuston päätös oli syntynyt A:n esteellisyyden vuoksi virheellisessä järjestyksessä.

Kuntalaki (365/1995) 52 § 1 ja 2 momentti (1034/2003) ja 90 § 2 momentti
Hallintolaki 27 § 1 ja 2 momentti ja 28 § 1 momentti 4 kohta

Olli Mäenpää: Hallinto-oikeus (2013) s. 391, Heikki Harjula – Kari Prättälä: Kuntalaki Tausta ja tulkinnat (2015) s. 670, Matti Niemivuo – Marietta Keravuori-Rusanen – Kirsi Maarit Kuusikko: Hallintolaki (2010) s. 224–225 ja Heikki Kulla: Hallintomenettelyn perusteet (2015) s. 182–183

Päätös KHO 2016:190 kokonaisuudessaan

4. Kuntalain (365/1995) 52 §:n 1momentin mukaan valtuutettu on valtuustossa esteellinen käsittelemään asiaa, joka koskee henkilökohtaisesti häntä taikka hänen hallintolain (434/2003) 28 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettua läheistään. Milloin valtuutettu ottaa osaa asian käsittelyyn muussa toomielimessä, häneen sovelletaan mitä kyseisen toimielimen jäsenen esteellisyydestä säädetään. Kuntalain 52 §:n 2 momentin mukaan muu luottamushenkilön, tilintarkastajan sekä kunnan viranhaltijan ja työntekijän esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintolain 27-30 §:ssä säädetään. Hallintolain 28 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos hän on palvelussuhteessa tai käsiteltävään asiaan liittyvässä toimeksiantosuhteessa asianosaiseen tai siihen, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa. Mainitun pykälän 1 momentin 7 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu.

5. Pohjois-Suomen hallinto-oikeus katsoi 14.10.2015 antamassaan päätöksessä, ettei Pudasjärven kaupunginhallituksen puheenjohtaja A ollut  hallintolain 28 §:n 1 momentin 4 kohdan perusteella esteellinen. KHO sen sijaan oli, oikeuskirjallisuudessa esitettyjen kannanottojen mukaisesti, toisella kannalla katsoen muun muassa, ettei palvelussuhteeseen perusteella syntyvä esteellisyys edellyttänyt, että A olisi saanut itselleen hyötyä tai että hänen osallistumisensa asian käsittelyyn olisi vaikuttanut asiassa tehtävään ratkaisuun. Se, oliko A itse kokenut olevansa esteellinen tai mikä hänen asemansa oli Metsähallituksen liiketoiminta-alueen organisaatiossa, ei ollut esteellisyyden arvioinnissa merkityksellinen seikka.

6. Viittaamalla ja referoimalla oikeuskirjallisuudessa esitettyjä kannanottoja korkein hallinto-oikeus teki itse asiassa oikeushistoriaa. Aikaisemmin KHO nimittäin ei ole näin menetellyt.  Pidän KHO:n päätöstä merkittävänä myös siksi, että olen itse 20-30 vuoden ajan patistellut tuomioistuimia viittaamaan perusteluissaan oikeuskirjallisuuteen. Ks. esimerkiksi Virolainen, Tuomion perustelemisesta, Lakimies 1986, s. 898-899,  Virolainen - Martikainen, Tuomion perusteleminen (2010) s. 422-450 ja Virolainen, Oikeuskirjallisuus oikeuslähteenä ja  tuomioistuimen perusteluissa, Lakimies 2012, s. 3-32. Käräjäoikeus ja hovioikeus ovat ottaneet neuvoistani vaarin viittaamalla aika usein oikeuskirjallisuuteen, mutta KKO ja KHO sen sijaan tekevät näin vain ani harvoin. Vm. käytäntö on kansainvälisessä vertailussa poikkeuksellista, sillä muiden maiden ylimmät tuomioistuimet viittaavat usein tai säännönmukaisesti oikeuskirjallisuuden kannanottoihin ja toisinaan myös avoimesti pohtivat niiden painoarvoa.

11 kommenttia:

Anonyymi kirjoitti...

Kyseessä ei ole ensimmäinen korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisu, jossa on viitattu oikeuskirjallisuuteen:

http://www.finlex.fi/fi/oikeus/kho/vuosikirjat/2013/201303651
http://www.finlex.fi/fi/oikeus/kho/vuosikirjat/2012/201200023
http://www.finlex.fi/fi/oikeus/kho/vuosikirjat/2012/201202543


Lisäksi vuosikirjaratkaisussa KHO:2015:171 oikeuskirjallisuuteen viitattiin kolmen äänestyksessä vähemmistöön jääneen jäsenen äänestyslausunnossa ja esittelijän eriävässä mielipiteessä:

http://www.finlex.fi/fi/oikeus/kho/vuosikirjat/2015/201503504

Jyrki Virolainen kirjoitti...

Hyvä tietää! Itse en ole seurannut systemaattisesti KHO:n julkaistuja ratkaisuja.

Blogitekstissä esittämäni maininta siitä, että KHO viittaa päätöksissään oikeuskirjallisuuteen vain aniharvoin, näyttää pitävän paikkansa, jos vuodelta 2012 löytyy vain kaksi sekä vuosilta 2013 ja 2015 kummltakin ainoastaan yksi ratkaisu, joista ko. viittauksia on perusteluihin kirjattu.

Anonyymin mainitsema ensimmäinen ratkaisun vuosikirjanumero on KHO 2013:81 ja siinä on viitattu Olli Mäenpään kirjaan Julkisuusperiaate. Toinen tapaus on numero KHO 2012:84, jossa on viitattu Kaarlo Tuorin artikkeliin ja kolmas KKO 2012:1, jossa viitaan lähinnä UNHCR:n tulkintaohjeisiin ja raportteihin sekä Humans Rights Watchin raportteihin, joita ei voida pitää sanan varsinaisessa mielessä oikeuskirjallisuutena. No, vm. ratkaisun perusteluista löytyy kyllä yksi viittaus englanninkieliseen teokseen.

KHO:n vahvennetussa jaostossa antamassa ratkaisussa 2015:71 vähemmistöön jääneet kolme hallintoneuvosta ovat viitanneet ja referoineet neljään lähinnä julkisuuslainsäädäntöä käsittelevään teokseen sisältyviä kannanottoja. Viittaustapa on siis samanlainen kuin ratkaisussa KHO 2016:190. Tämä saattaa johtua siitä, että hallintoneuvokset Mutikainen ja Ranta ovat olleet tekemässä kumpaakin ratkaisua.

Anonyymi kirjoitti...

Anonyymin mainitsemien lisäksi on ainakin seuraavat ratkaisut, joissa oikeuskirjallisuutta on hyödynnetty perusteluissa:

http://www.finlex.fi/fi/oikeus/kho/vuosikirjat/2012/201201388
http://www.finlex.fi/fi/oikeus/kho/vuosikirjat/2013/201300894

Kumpaisessakin ratkaisussa oikeuskirjallisuus näyttää olleen lopputuloksen kannalta melko keskeisessäkin merkityksessä.

Jyrki Virolainen kirjoitti...

Kiitokset anonyymille!

Olisikohan KHO:ssa sittenkin luettu minun ja Petri Martikaisen kirjaa Tuomion perusteleminen(2010), jossa olemme kritisoineet, paitsi KKO:ta, myös KHO:ta passiivisuudesta viitata ratkaisujen perusteluissa oikeuskirjallisuuden kannanottoihin?

Nythän minulle kertyy pikku hiljaa uutta tietoa ja aineistoa tapauksista, joissa KHO on aktivoinut ko. suhteessa. Jos vielä joskus kirjoittaisin tuomion perustelemisesta - Luoja minua siitä kuitenkin varjelkoon (!) - voisin hyödyntää nyt esille tulleita KHO:n ratkaisuja.

Toisessa anonyymin ilmoittamassa tapauksessa eli ratkaisun KHO 2012:35 perusteluissa on referoitu varsin laajasti valtiosääntöoikeuden professori Karlo Kairan vuonna 1930 ilmestynyttä kirjaa ja siinä esitettyjä käsityksiä. Ko. oikeuslähde mainitaan myös ratkaisuselosteen otsakkeessa sovellettujen lainkohtien jälkeen näin: Ks. Kaarlo Kaira: Suomen kansalaisuuden saamisesta ja menettämisestä (1930).

Toisessa tapauksessa eli rakaisun KHO 2013:43 perusteluissa puolestaan viitataan kahteen esineoikeudelliseen eli Leena Kartion ja Jarno Teporan kirjoittamaan artikkeliin koskien hallinnanjakosopimuksen irtisanomisoikeutta. Hallintoneuvokset Mutikainen ja Ranta ovat kuuluneet myös tässä tapauksessa KHO:n kokoonpanoon.

Kyllä tästä vielä hyvä tulee! Lisää vain "mutikaisia" ja "rantoja" kehiin!

Hallintoneuvos Kari Kuusiniemi on ollut kummassakin em. asiassa jaoston puheenjohtajana.

Anonyymi kirjoitti...

Hyvähän tuo. Mutta KHO:ssa juttujen aihekirjo kun on niin suuri, ettei mitään kunnon kirjallisuutta tai nimenomaista kannanottoa ao. kysymyksestä usein olekaan. Monesti ne kirjoittajatkin aktivoituvat vasta sitten, kun oikeuskäytäntö on ensin heittänyt ongelman kehiin.

Anonyymi kirjoitti...

Myös vuosikirjaratkaisun KHO:2012:104 perusteluista löytyy yksi viittaus oikeuskirjallisuuteen sekä hallintoneuvos Äärilän ym. äänestyslausunnosta useampiakin viittauksia:

http://www.finlex.fi/fi/oikeus/kho/vuosikirjat/2012/201203320

Jyrki Virolainen kirjoitti...

Anonyymi kirjoitti edellä:

-Mutta KHO:ssa juttujen aihekirjo kun on niin suuri, ettei mitään kunnon kirjallisuutta tai nimenomaista kannanottoa ao. kysymyksestä usein olekaan. Monesti ne kirjoittajatkin aktivoituvat vasta sitten, kun oikeuskäytäntö on ensin heittänyt ongelman kehiin.

Tuollainen väite ei toki pidä paikkaansa! Kyllä oikeuskirjallisuutta, jota myös KHO ja KKO innokkaasti päätöksisä tehdessään tutkivat, on aivan riittävästi, jopa yllin kyllin. Joskus tuntuu, että jopa liikaa.

Vai että myös tapauksessa KHO 2012:104 on vedottu oikeuskirjallisuuteen! Hyvä.
Näyttää siltä, että KHO:n jäsenistö on saanut vasta 2012 "luvan" (presidentiltään) alkaa (vain harvakseltaan tietenkin) viittaamaan oikeuskirjallisuuteen.

Mutta parempi myöhään kuin ei milloinkaan.

Anonyymi kirjoitti...

"kirjallisuusviittauksia ei luetella ainoastaan ratkaisun perusteluissa, vaan myös 'kaikkein pyhimmässä' eli ratkaisuselosteen otsikossa."

Tuo on fiksu tapa esittää kirjallisuusviittaukset. Ratkaisuseloste ei itse asiassa ole nykyisin "kaikkein pyhin",ainakin KKO:n edustajat ovat korostaneet sen olevan vain informoiva. Varsinaiset perustelut tulee lukea ratkaisun perusteluista.

Joka tapauksessa on hyvä, että oikeuskirjallisuuteen on alettu viittamaan. Erityisen tärkeänä pidän sitä alioikeuksissa, jota sen mahdollisesti nopeastikin huonolla tutkimisella muodostunut oikeudellinen arviointi voidaan perustellusti riitauttaa. Valitettavasti useimpien asiamiesten taito ei vain riitä siihen.

Anonyymi kirjoitti...

Kirjallisuusviitteiden ilmoittaminen ratkaisutiivistelmässä taitaa olla KHO:ssa jopa vanhempi (joskin ainakin nykyisin hyvin harvinainen) tapa kuin viittaaminen oikeuskirjallisuuteen päätöksen perusteluissa.

Ks. esimerkiksi http://www.finlex.fi/fi/oikeus/kho/vuosikirjat/1987/198702196

Jyrki Virolainen kirjoitti...

Edellä mainitsemani hallintoneuvos Kari Kuusiniemi - ensi vuoden alusta oikeusneuvos - piti Tuomaripäivillä 16.10. esitelmän otsikolla "Oikeustiede lainkäytön apuna". Mahdollisesti hän on maininnut siinä jotakin myös siitä, onko oikein tai toivottavaa, että tuomioistuin viittaa perusteluissaan oikeuskirjallisuuteen. Haluaisin tutustua tuohon esitelmään, mutta en ole löytänyt
sitä netistä esim.Tuomariliiton sivustolta.

En tunne Kuusiniemeä. Tiedän, että Suomesta löytyy myös eräs toinen Kari Kuusiniemi -niminen henkilö. Hän on kautta aikain Suomen parhaita pesäpalloilijoita, joka on voittanut mm. etenijä-ja lyöjäkuninkuuden, pelannut toistakymmentä Itä-Länsi -ottelua, pitänyt hallussaan pesipörssin kärkipaikkaa vuoteen 2014 saakka jne. Hallintoneuvos Kuusiniemi on varmaan eri henkilö.

Anonyymi kirjoitti...

"Mahdollisesti hän on maininnut siinä jotakin myös siitä, onko oikein tai toivottavaa, että tuomioistuin viittaa perusteluissaan oikeuskirjallisuuteen."

Hän sivuutti tuon kysymyksen ja perustelut, miksi ei viitattaisi. Vaikeni kahdella kielellä.