188. Hannukaisen kaivoslupa nurin hallinto-oikeudessa

Varatuomari Aimo Guttorm on laatinut tämän oikeustapauskommentin.

1. Pohjois-Suomen hallinto-oikeus kumosi 1.4.2020 antamallaan päätöksellä Turvallisuus- ja kemikaliovirasto Tukesin kaivosviranomaisena 18.9.2017 antaman päätöksen, joka koskee Hannukainen Mining Oy:lle myönnettyä lupaa käynnistää Kolarin kunnassa sijaitsevan Hannukaisen kaivoksen toiminta uudelleen. Hannukaisen kaivoshankkeen lupakäsittelyyn sovellettiin voimassa olevan kaivoslain (621/2011) siirtymäsäännöksen (KaivosL 178 §) nojalla kumottua kaivoslakia vuodelta 1965 siirtymäsäännöksen määräykset huomioon ottaen.

2. Hallinto-oikeus kumosi Tukesin päätöksen jäljempänä mainittujen menettelyvirheiden perusteella ja palautti asian Tukesille käsiteltäväksi uudelleen uuden kaivoslain mukaisessa järjestyksessä sekä määräsi Tukesin maksamaan oikeudenkäyntikulujen korvauksia asianosaisille.

3. Jos kaivospiiriasia (uudessa laissa kaivoslupa) oli vireillä ennen uuden kaivoslain voimaantuloa 1.7.2011, asia käsitellään ja ratkaistaan vanhan kaivoslain mukaisessa järjestyksessä. Hannukaisen malmiesiintymän oikeudet kuuluivat aiemmin ruotsalaisomisteiselle Northland Mines Oy:lle, joka oli jättänyt vuonna 2010 työ- ja elinkeinoministeriölle hakemuksen kaivospiiriin määräämisestä. Esiintymän oikeudet ovat sittemmin siirtyneet Northland Mines Oy:n konkurssin jälkeen Hannukainen Mining Oy:lle.

4. Vanhan kaivoslain mukaan kaivosviranomainen määrää hakemuksesta kaivospiiriin. Päätöksessä kaivospiiriin saadaan ottaa sellaiset alueet, jotka ovat välttämättömät esiintymän hyväksi käyttämistä varten, niin kuin esimerkiksi teollisuus-, varasto-, jäte- ja asuntoalueet. Päätös kaivospiirin määräämisestä toimitetaan maanmittauslaitokselle, joka antaa toimitusmääräyksen kaivospiiritoimituksen suorittamisesta. Toimituksessa hakijalle annetaan kaivoskirja todistukseksi kaivosoikeudesta sekä määrätään lunastuskorvaukset maanomistajille. Kaivosoikeuden haltijalla on käyttöoikeus kaivospiirin alueeseen sekä oikeus hyödyntää kaikki kaivospiirissä tavatut kaivosmineraalit. Hannukaisen kaivoshankkeen kaivospiiritoimitus on käynnistynyt ja sen ensimmäinen toimituskokous on pidetty. Toimitusta ei saa päättää ennen kuin kaivospiirimääräys saa lainvoiman.

5. Uudessa kaivoslaissa puhutaan kaivoluvasta, joka oikeuttaa hyödyntämään luvassa määrätyllä kaivosalueella tavatut kaivosmineraalit ottaen huomioon mm. lupamääräykset. Vastaavasti uudessa kaivoslaissa puhutaan kaivostoimituksesta. Kaivosalueeksi ja kaivoksen apualueeksi tarvittavien alueiden käyttöoikeuksien, muiden erityisten oikeuksien lunastaminen ja korvaukset vahvistetaan kaivostoimituksessa.

6. Nyt käsillä oleva tapaus on ensimmäinen suuri kaivoshanke Suomessa, joka on uuden kaivoslain voimaantulon jälkeen ollut Tukesin ratkaistavana. Hannukaisen kaivoksen kokonaislouhintamäärä vuodessa tulisi olemaan yhtä suuri kuin Talvivaaran (Terrafame) kaivoksen kokonaislouhinta oli vuonna 2016. Haitallisten ympäristöpäästöjen osalta Hannukaisen kaivos on Suomen suurimman kaivoksen, Kevitsan kaivoksen, luokkaa.

Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätös

7. Hallinto-oikeus siis katsoi, että Tukesin päätös on lainvastainen, koska eräitä kaivospiirin ulkopuolelle sijoittuvien rakennettujen kiinteistöjen omistajia ei pidetty lupamenettelyssä asianosaisina. Tästä seurasi, että kaikille asianosaisille ei ole lupamenettelyssä asianmukaisesti varattu mahdollisuutta lausua kaivosyhtiön vastineista. Tukesin antama päätös oli lainvastainen myös siksi, että päätöstä ei ollut perusteltu asianmukaisesti ja koska yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeellisten määräysten antamisessa oli puutteellisuuksia. Hallinto-oikeus toteaa päätöksessään, että koska päätöksen tultua mainituilla perusteilla kumotuksi, lausuminen muista valitusperusteista ei ollut tarpeen.

8. Tukes oli pitänyt virheellisesti asianosaisina vain kaivospiirialueen kiinteistönomistajia sekä tahoja, jotka harjoittavat kaivospiirialueella elinkeinotoimintaa.

9. Tukes ei pitänyt lupamenettelyssä asianosaisina mm. kaivosalueen välittömässä läheisyydessä rakennettuja kiinteistöjä omistavia tahoja. Mainitut kiinteistöt sijaitsevat noin 400 – 1 000 metrin
etäisyydellä suunnitellusta avolouhoksesta. Vanhassa kaivoslaissa ei ole määritelty sitä, ketä on pidettävä asianosaisena kaivospiirin määräämisessä. Uudessa kaivoslaissa asianosaisen käsite on laajempi kuin hallintolain 11 §:ssä. Hallinto-oikeus katsoi, että kaivoslain mukaista lupa-asiaa käsiteltäessä kaivoksen lähialueen kiinteistönomistajien asema ei voi olla erilainen riippuen siitä, sovelletaanko asiassa uuden vai vanhan kaivoslain säännöksiä. Oikeus katsoi, että kaivospiirin lähialueen (400-1000 metrin etäisyydellä) kiinteistönomistajilla on asiassa asianosaisina valitusoikeus, mutta etäämmällä olevilla tahoilla, esimerkiksi 8 km:n päässä olevilla Ylläksen matkailuyrittäjillä, ei ollut valitusoikeutta asianosaisina.

10. Hallinto-oikeuden mukaan Tukesin olisi hallintolain (34.1 §) mukaisesti tullut varata kaivospiirin läheisyydessä sijaitsevien vapaa-ajan kiinteistöjen omistajille asianosaisina tilaisuus vastaselitysten antamiseen yhtiön vastineista, jotka ovat vaikuttaneet asiaan, johdosta. Asian käsittelyssä oli tältä osin tapahtunut virhe.

11. Kaivosluvassa (kaivospiiriä koskevassa päätöksessä) on uuden kaivoslain 52 §:n 3 momentin mukaan annettava lupamääräyksiä siten, että kaivostoiminnasta ei aiheudu huomattavaa haittaa yleiselle tai yksityiselle edulle taikka kohtuudella vältettävissä olevaa yleisen tai yksityisen edun loukkausta. Yksityinen etu voi olla esimerkiksi taloudellinen taikka alueiden käyttöön, asuinympäristön viihtyisyyteen tai yksilön terveyteen liittyvä intressi. Yleinen etu taas voi koskea
esimerkiksi teollista toimintaa, raaka-ainehuoltoa, elinkeinotoiminnan ja työllisyyden edistämistä, terveyshaittojen ehkäisyä, yleistä turvallisuutta sekä luonto-, kulttuuri- ja maisema-arvoja (HE 273/2009 vp).

12. Hallinto-oikeus katsoi, että Hannukaisen kaivoshankkeen sijainnin vuoksi kaivospiirin määräämistä koskevassa päätöksessä on annettava tarpeelliset määräykset muun muassa kaivostoiminnan yhteensovittamisesta alueen elinkeinotoiminnan, maiseman, luonnonarvojen ja lähialueen vapaa-ajankiinteistöjen käytön kanssa siten, että toiminnasta ei aiheudu kaivoslaissa tarkoitettua kiellettyä seurausta. Kun otetaan huomioon muun muassa Ylläksen alueella harjoitettava matkailu, alueen luonto, maisema-arvot ja virkistyskäyttö sekä lähialueen vapaa-ajanasutus, Tukesin valituksenalaisessa päätöksessä antamat määräykset eivät ole riittäviä haitallisten vaikutusten estämiseksi ja ehkäisemiseksi.

13. Perusteluvelvollisuudella on keskeinen merkitys asianosaisen oikeusturvan kannalta. Asianosaisen on saatava tietää, mitkä seikat ovat johtaneet häntä koskevan ratkaisun tekemiseen. Riittävät perustelut antavat edellytyksiä harkita muutoksenhaun tarvetta. (HE 72/2002 vp).

14. Tukes on esitettyjen muistutusten ja mielipiteiden osalta perusteluinaan viitannut lähinnä yhtiön niiden osalta antamiin vastineisiin. Hallinto-oikeuden mukaan edellytetään kuitenkin, että kaivosviranomainen esittää päätöksessään omaan arvioonsa perustuvan itsenäisen perustelunsa mielipiteissä ja muistutuksissa esitettyihin yksilöityihin vaatimuksiin. Viranomainen ei voi tyytyä ainoastaan viittaamaan luvanhakijan selityksiin. Hallinto-oikeuden mukaan tarkoituksena ei ole, kuten Tukesin päätöksissään tekee, että kaivosoikeuden tai kaivosluvan haltijaa ainoastaan informoidaan kaivosluvan haltijan velvollisuuksia koskevan kaivoslain 18 §:n sisällöstä.

15. Hallinto-oikeus katsoo, että Tukesin päätöksen perusteluissa ei myöskään ole hallintolain 44 ja 45 §:n edellyttämällä tavalla tuotu selvästi esille sitä lupaharkintaa, jonka perusteella Tukes on arvioinut antamansa edellä selostetut lupamääräykset riittäviksi. 

16. Hallinto-oikeuden päätöstä ei voida pitää kovinkaan yllättävänä. Korkein hallinto-oikeus nimittäin on antanut vuonna 2017 ratkaisun (KHO - muu päätös 6029/2017), jossa Tukesin osuudesta kaivosten vaikutusten arvioinnissa ja perusteluvelvollisuudesta on lausuttu hallinto-oikeuden ratkaisussa käsitellyn suuntaisesti. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä oli kysymys Kuusamossa mm. Juomasuon kaivospiiriä koskevasta yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeellisten määräysten antamisesta. Yllättävää sen sijaan on se, että kaivosyhtiö on hakemuksessaan tyytynyt varsin suppeaan käsitykseen vaikutukseltaan suuren kaivoshankkeen asianosaisten piiristä, mihin Tukes on päätöksessään yhtynyt, mitä voitane pitää kenenkään etujen mukaisena.

17. Hallinto-oikeuden päätös on työ- ja elinkeinoministeriössä nyt vireillä olevaan kaivoslain uudistamishankkeeseen  nähden mielenkiintoinen, sillä lain uudistamisen yhtensä tavoitteena on parantaa kaivosalueen lähellä olevien kiinteistönomistajien asemaa ja parantaa asianosaisten tiedonsaantioikeutta kaivoshankkeesta.

Aimo Guttorm