214. KHO 2020:124. Ympäristölupa, koneellinen kullankaivuu, poronhoito, saamelaisten oikeudet

Tämän blogikirjoituksen on laatinut asianajoa lähinnä Pohjois-Suomessa harjoittava varatuomari Aimo Guttorm. Hän on toiminut aiemmin saamelaiskäräjien lakimiehenä sekä tutkijana Tromssan yliopistossa. Guttorm valmistelee kaivosoikeutta käsittelevää väitöskirjaa.

1. Korkein hallinto-oikeus (KHO) antoi 25.11.2020 vuosikirjaratkaisun KHO 2020:124 ympäristö- ja vesitalousluvan myöntämistä koskevassa asiassa. Lupa-asia koskee koneellista kullankaivuuta Inarin Hammastunturin erämaa-alueella sijaitsevalla saamelaisten kotiseutualueella. Kullankaivuuta on tarkoitus harjoittaa 34 hehtarin suuruisella poronhoitolain 2 §:n 2 momentissa tarkoitetulla erityisesti poronhoitoa varten tarkoitetulla alueella, jossa valtion maata ei saa käyttää sillä tavoin, että siitä aiheutuu huomattavaa haittaa poronhoidolle (erityinen poronhoitoalue). 

2. KHO:n vuosikirjaan otetaan päätökset, joilla on merkitystä lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai joilla on muutoin yleistä merkitystä. Nyt esillä olevassa ratkaisussa on siten kysymys ennakkopäätöksestä, jolla pyritään ohjaamaan tulevaa oikeuskäytäntöä vastaanvanlaisissa lupa-asioissa.

3. Luvanhakijana asiassa on ollut koneellista kullankaivua Lapissa lähes parikymmentä vuotta harjoittanut Antti Leppänen Karstulasta. Saamelaiskäräjät valitti aluehallintoviraston 6.7.2018 antamasta hakijalle myönteisestä lupapäätöksestä Vaasan hallinto-oikeuteen, joka ratkaisi valituksen 13.6.2019 antamallaan päätöksellä pysyttäen lupapäätöksen voimassa lähes sellaisenaan.  Saamelaiskäräjät valitti hallinto-oikeuden päätöksetstä korkeimpaan hallinto-oikeuteen, joka myönsi valitusluvan. Korkein hallinto-oikeuden ratkaisi asian seitsemän jäsenen kokoonpanossa, jonka puheenjohtaja toimi presidentti Kari Kuusiniemi. Viiden oikeusneuvoksen lisäksi kokoonpanoon kuului lain mukaisesti kaksi ympäristöasiantuntijaneuvosta.   

4. Korkein hallinto-oikeus toimitti asiassa 8.-9.2020 katselmuksen kyseessä olevilla Antti Leppäsen kullanhuuhdonta-alueilla. Oikeuden jäsenet tutustuivat tuolloin myös lähialueen eräisiin muihin kullanhuuhdonta-alueisiin. KHO suorittaa vuosittain muutaman katselmuksen. Katselmus voidaan tehdä esimerkiksi silloin, kun lupa-asia vaikuttaa kirjallisen aineiston pohjalta tulkinnanvaraiselta. Katselmus ei ole asian suullista käsittelyä, mutta sen yhteydessä asianosaiset voivat kiinnittää oikeuden jäsenten huomioita tärkeinä pitämiinsä seikkoihin.  

5. Katselmuksen tarkoitus kyseessä olevassa asiassa oli selvittää kullankaivusta sekä erityisesti kaikista kyseessä olevan Palsinojan ympäristössä toimivista kullankaivuhankkeista aiheutuvia yhteisvaikutuksia vesistöön ja perinteisten saamelaiselinkeinojen (ml. poronhoito) harjoittamiseen. 

6. Pohjois-Suomen aluehallintovirasto oli lupa-asiassa antamallaan edellä mainitulla päätöksellä myöntänyt hakijalle oikeuden koneelliseen kullankaivuuseen kolmella vierekkäisellä kullanhuuhdonta-alueella Palsinojan varrella. Kullanhuuhdonta-alueiden Kultarohmut, Yksinäisyys ja Uhma sekä Mennyt aika yhteispinta-ala on noin 18,9 hehtaaria. Hakijan mukaan kultaa arvioidaan kaivettavan noin 40 prosentin alueelta. Kultaa kaivetaan kahdella kaivuyksiköllä, joihin molempiin kuuluu 1-2 kaivinkonetta. Huuhdonnassa käytetään suljettua kiertovesijärjestelmää. 

7. Saamelaiskäräjät vaati KHO:lle tekemässään valituksessa ensisijaisesti ympäristö- ja vesitalouslupapäätösten kumoamista ja toissijaisesti eräiden vedentarkkailuun liittyvien määräysten lisäämistä lupaehtoihin. KHO muutti päätöksessään ympäristö- ja vesitalouslupaa rajoittamalla yhden kullanhuuhdonta-alueen (Mennyt aika) käyttöä osittain siten, että kaivuualueen ja läheisen poroaidan välille jäi kohtuullinen alue laidunalueeksi ja porojen esteettömän kulun turvaamiseksi laidun- ja vasomisalueelle. KHO:n päätökseen on liitetty kartta tästä järjestelystä. Muilta osin KHO hylkäsi saamelaiskäräjien valituksessa esitetyt vaatimukset. Mennyt aika -aluetta voidaan päätöksen mukaan muutoin käyttää muuhun toimintaan, mutta nimenomaan koneella kaivaminen on näiltä osin kielletty. Mutta mahdollistaako päätös kullanhuuhdonnan toteuttamisen lapiolla? Tästä asiasta ratkaisussa ei lausuta mitään, sillä KHO:ssa oli kysymys ainoastaan koneellista kullaankaivuuta koskevasta ympäristöluvasta.

8. Kullanhuuhtoja (kullankaivaja) tarvitsee ennen toimien aloittamista sekä kullanhuuhdontaluvan eli oikeuden käyttää määrättyä aluetta kullanhuuhdontaan, minkä myöntää valtion maille Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (Tukes) kaivosviranomaisena kaivoslain mukaisessa menettelyssä että ympäristöluvan, jonka myöntää aluehallintovirasto (AVI) valtion ympäristölupaviranomaisena ympäristönsuojelulain nojalla. Lisäksi tarvitaan vesilain mukainen vesitalouslupa. Ympäristölupa ja vesitalouslupa myönnetään tavallisesti samalla kertaa. Tämän vuoksi KHO ei päätöksellään ryhtynyt tässä ympäristölupaa koskevassa asiassa pienentämään kullanhuuhdonta-alueen pinta-alaa aidan lähellä porojen kulun turvaamiseksi ja laidunrauhan vuoksi, vaan ainoastaan rajoitti eräiltä osin alueen käyttöä kullankaivuuseen poroaidan lähellä. Alueesta ja sen pinta-alasta päättää Tukes kullanhuuhdontalupapäätöksessään.  

9. Kullanhuuhdontaluvan nojalla kullanhuuhtoja voi luvan mukaan enintään 7 hehtaarin suuruisella yhtenäisellä kullanhuuhdonta-alueella etsiä, ottaa talteen ja hyödyntää kultaa. Kullanhuuhdontalupa myönnetään kullan kaivuuseen joko lapiomenetelmällä tai koneellisesti. Todettakoon, että yksi mainituista kolmesta kullanhuuhdontaluvista eli Kultarohmut -niminen alue on saanut jo aiemmin lopullisen ratkaisun korkeimman hallinto-oikeuden 16.3.2018 antamalla pätöksellä. Voidaan näin ollen todeta, että kysymyksesä olevaa kullanhuuhdontahanketta on selvitetty varsin huolellisesti. 

10. Ympäristöluvan ja vesitalousluvan saatuaan kullanhuuhtoja voi harjoittaa koneellisesta kaivuuta kullanhuuhdonta-alueella. Terminologisesti saattaa tuntua sekavalta, että saman toiminnan yhteydessä puhutaan yhtäältä kullanhuuhdontaluvasta, kullanhuuhdonnasta ja kullanhuuhtojista, toisaalta taas luvasta kaivaa kultaa ja kullankaivajista. Aiemmin puhuttiin myös huuhdontakullasta. Yhtä kaikki, kyse on samasta toiminnasta. Tässä asiassa on siis kysymys kullankaivuuluvasta kolmella kullanhuuhdonta-alueella.  

11. Pohjois-Suomen aluehallintovirasto (AVI) oli päätöksellään 6.7.2018 myöntänyt edellä olevan mukaisesti hakijalle ympäristöluvan koneelliseen kullankaivuuseen mainituille kolmelle kullanhuuhdonta-alueelle. AVI:n lupapäätökseen sisältyi myös hakijan oikeus Palsinojan ja Jääskeläisenojan uoman siirtoon kaivun aikana sekä veden ottamiseen Palsinojasta kullanhuuhdonnan tarpeisiin. Päätöksessä annettiin myös 18 lupamääräystä muun muassa pilaantumisen estämiseksi. Luvansaajan maksettavaksi määrättiin lisäksi vuosittainen kalatalousmaksu toiminnasta kalastolle ja kalastukselle aiheutuvien vahinkojen ehkäisemiseksi. Saamelaiskäräjät ei ollut antanut lausuntoa tai tehnyt muistutusta AVI:n lupamenettelyn johdosta..

12. AVI perusteli lupapäätöstään muun muassa sillä, että toiminnan vesistövaikutuksista, toiminnasta aiheutuvasta melusta tai muistakaan seikoista ei aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa ympäristönsuojelulain 49 §:ssä tarkoitettua luvan myöntämisen esteenä olevaa seurausta saamelaisalueelle tai -kulttuurille. Uoman siirron ja veden ottamisen osalta AVI totesi, etteivät toimet heikennä saamelaisten mahdollisuuksia käyttää heille alkuperäiskansana kuuluvia oikeuksia ylläpitää ja kehittää kulttuuriaan sekä harjoittaa perinteisiä elinkeinojaan. Hanke ei myöskään sanottavasti loukkaa yleistä tai yksityistä etua.  

13. Saamelaiskäräjät siis valitti aluehallintoviraston lupapäätöksestä Vaasan hallinto-oikeuteen. Se vaati päätöksen kumoamisesta muun ohella sillä perusteella, että luvan mukaisesta toiminnasta yhdessä muiden toimintojen kanssa aiheutuisi ympäristönsuojelulain 49 §:n 6 kohdan perusteella kielletty seuraus. Toiminnan ja muiden toimintojen yhteisvaikutuksia ei myöskään voida lupamääräyksin poistaa, minkä vuoksi edellytyksiä luvan myöntämiselle ei ole. Valittajan mukaan kullankaivuun häiriövaikutusten vuoksi on todennäköisestä, että porojen kuljetus Palsinojan ja paliskunnan raja-aidan väliselle kesälaidun- ja vasomisalueelle estyisi ja Ivalon paliskunta menettäisi näin noin 22 km2 laajuisen kesälaidun- ja vasomisalueen. 

14. Vaasan hallinto-oikeus hylkäsi vaatimuksen ympäristöluvan ja vesitalousluvan kumoamisesta. Hallinto-oikeus kuitenkin lisäsi sulkemista- ja maisemointitöitä koskevaan lupamääräykseen maininnan siitä, että kaivuun selkeytysaltaat ja kaivualueet tulee aidata tai muutoin estää porojen kuoppiin putoaminen. Hallinto-oikeus totesi johtopäätöksenään muun ohella, että toiminnalla ei aiheuteta haittaa saamelaiskulttuurille ja vaikutukset saamelaisten perinteisille elinkeinoille, kuten poronhoidolle ja kalastukselle tai ympäröivälle luonnolle jäävät paikallisiksi.  

15. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa saamelaiskäräjät vetosi vaatimustensa tueksi muun muassa sihen, että ympäristöluvan myöntämiselle oli ympäristönsuojelulain 49 §:n 6 kohdan mukainen este ja että lupaharkinnassa on jätetty huomioon ottamatta toiminnan sijoittuminen Hammastunturin erämaa-alueelle ja erämaalain tarkoitus. Valittajan mukaan lupaharkinnassa ei ollut riittävästi tutkittu ja otettu huomioon toiminnan vaikutuksia saamelaisten perustuslaissa ja kansainvälisissä sopimuksissa turvatuille oikeuksille harjoittaa kieltään ja kulttuuriaan. Valittaja katsoi Palsinojan alueen olevan merkitykseltään korvaamaton Ivalon paliskunnan poronhoidolle kesälaidun- ja vasomisalueena.  

16. Luvanhakija Antti Leppänen vaati valituksen hylkäämistä. Ivalon paliskunta sen sijaan oli tyytynyt ympäristöluparatkaisuun eikä valittanut hallinto-oikeuden päätöksestä. Miten asia olisi ratkaistu silloin, jos saamelaiskäräjien ja paliskunnan kannat olisivat olleet keskenään ristiriidassa? Voisiko saamelaiskäräjät voinut puuttua pätevästi periaatteessa yksityisoikeudellisen paliskunnan tai yhteismetsän tms. päätöksiin laajemminkin saamelaisten kotiseutualueella, jos se katsoo, että saamelaisten tai yksittäisen saamelaisen oikeudet eivät päätöksenteossa? 

17. Antti Leppänen katsoi vastineessaan KHO:lle, että KP-sopimuksen 27 artiklan kieltämisen kynnys ja poronhoitolain 2 §:n 2 momentin tarkoittama huomattavan haitan kynnys poronhoidolle eivät ylity Palsinojalla kalastuksen tai poronhoidon kannalta.  

18. KP-sopimuksen artiklan 27 artiklassa lausutaan, että "niissä valtioissa, joissa on kansallisia, uskonnollisia tai kielellisiä vähemmistöjä, tällaisiin vähemmistöihin kuuluvilta henkilöiltä ei saa kieltää oikeutta yhdessä muiden ryhmänsä jäsenten kanssa nauttia omasta kulttuuristaan, tunnustaa ja harjoittaa omaa uskontoaan tai käyttää omaa kieltään”. Saamelaisen poronhoidon ja kalastusten suojan kannalta keskeistä on sen määrittäminen, milloin hankkeen toteuttamisella ”kielletään” saamelaisilta oikeus nauttia omasta kulttuuristaan. KP-sopimuksen 27 artikla kieltää vain sellaiset toimenpiteet, jotka ovat asteeltaan niin vakavia, että ne muodostuvat mm. kulttuurista nauttimisen tai kielen käytön "kieltämiseksi”. Kieltämisen kynnys on korkea, joka tutkimusteni mukaan limittyy poronhoitolain huomattavan haitan toteutumisen kynnyksen kanssa. 

19. Itse asiassa kysymys KP-sopimuksen 27 artiklan sisällöstä palautuu perustuslain 17 §:n 3 momentin säännöksen sisällön selvittämiseen sikäli, mikä on saamelaisten oikeus tässä asiassa. Mainittu lainkohta turvaa saamelaisille oikeuden ylläpitää ja kehittää kieltään ja kulttuuriaan. Poronhoito, kalastus ja metsästys ovat saamelaisten kulttuurimuotoon kuuluvia elinkeinoja (HE 309/1993).  

20. Vesitalousluvan osalta vesilaissa (VL) säädetään, että lupa vesitaloushankkeelle myönnetään, jos hanke ei sanottavasti loukkaa yleistä tai yksityistä etua (VL:n 3 luvun 4 §:n 1 momentin 1 kohta). Saamelaisten kotiseutualueelle sijoittuva tai vaikutuksiltaan sinne ulottuva vesitaloushanke on toteutettava siten, että se ei vähäistä suuremmassa määrin heikennä saamelaisten mahdollisuuksia käyttää heille alkuperäiskansana kuuluvia oikeuksia ylläpitää ja kehittää kulttuuriaan sekä harjoittaa perinteisiä elinkeinojaan (VL:n 2 luvun 8 §). Palsinojalla itsessään ei katsottu olevan varsinaisesti kalataloudellista merkitystä saamelaisille tai muille tahoille, vaan hankkeen mahdolliset vaikutukset saattavat kohdistua ojan laskun kautta Ivalojokeen. Palsinojan alueen kullankaivulla ei kuitenkaan selvityksissä ole katsottu olevan merkittävästi haittoja Ivalojoen kokonaistaimenkannalle, vaan lähinnä taimenen geneettiselle diversiteetille. 

21. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun mukaan luvassa vuosittain 1.6.-30.9. välisenä aikana tapahtuva kaivu saa olla määrältään enintään 30 000 m3 kokonaismaa-ainesmääränä sisältäen muun muassa pintamaat. Tällöin kullan huuhdonnassa käytettävä vesi johdetaan kiertovesialtaisiin. Tarvittaessa otetaan lisävettä Palsinojasta enintään 400 l/min.  

22. Korkeimmassa hallinto-oikeuden käsittelyn aikana saaman selvityksen mukaan kullankaivuusta aiheutuu melua ja tärinää, joka aiheutuu kaivuäänistä ja erottelulaitteesta sekä dieselmoottorista ja jonkun verran myös veden ajoittaisesta pumppaamisesta. Alueen kaivuutoiminta lisää autojen ja ihmisten ääniä alueella. Melu on pistemäistä. Luvanhakijan selvitysten mukaan kaivuäänet kantautuivat tuulioloista riippuen enintään joitakin satoja metrejä ja että äänet eivät sivu- tai vastatuuleen kantaudu lainkaan. Hakijan havaintojen mukaan porot eivät vältä lainkaan koneellista kullankaivuuta, ja joka tapauksessa työn päättymisen jälkeen porot voivat laiduntaa alueella. Hakijan esittämän selvityksen mukaan porot tottuvat helposti autojen ja työkoneiden ääneen. Luonnonvarakeskuksen tutkimuksen mukaan, joka perustui muutaman kymmenen poron seurantaan, porot välttelisivät 1,5 kilometrin säteellä kullankaivutoimintaa. Hallinto-oikeudessa saamelaiskäräjät väitti, että porot välttäisivät ihmistoimintaa jopa 12 kilometrin etäisyydellä. 

23. Luonnonvarakeskus on lausunnossaan arvioinut, että porot välttelevät myös sellaisia kaivualueita, joissa toiminta on mahdollisesti jo lopetettu, mutta aluetta ei ole vielä ennallistettu. Naarasporot eli vaatimet väistävät kaivualueita erityisesti liikkuessaan vasan kanssa.  

24. Se, että toiminta sijoittuu erämaalain tarkoittamalle erämaa-alueelle, ei KHO:n mukaan ole este ympäristö- ja vesitalousluvan myöntämiselle koneelliselle kullankaivuulle. Erämaa-alueita perustetaan alueiden erämaaluonteen säilyttämiseksi, saamelaiskulttuurin ja luontaiselinkeinojen turvaamiseksi sekä luonnon monipuolisen käytön ja sen edellytysten kehittämiseksi (erämaalaki 1 §). Erämaa-alueen hoidossa ja käytössä on noudatettava hoito- ja käyttösuunnitelmaa (HKS), jonka laatii metsähallitus ja jonka ympäristöministeriö on tässä asiassa vahvistanut 11.7.2016. Sitä osaa Hammastunturin erämaa-alueesta, jolle hakijan kullanhuuhdonta-alueet sijoittuvat, ei ole suunniteltu saamelaiskulttuurin ja poronhoidon turvaamisen erityiseksi vyöhykkeeksi taikka erämaaluonteen säilyttämiseksi.  

25. Kyseessä olevan Hammastunturin erämaa-alueen hoito- ja käyttösuunnitelman valmistelun yhteydessä koottu yhteistyöryhmä edusti paikallisia ja alueellisia intressitahoja. Samassa yhteydessä kokeiltiin ensimmäistä kertaa erillisistä Akwé: Kon -menetelmää, jonka avulla oli tarkoitus selvittää maankäytön sosiaalisia, taloudellisia ja ekologisia vaikutuksia saamelaisväestöön. Ympäristöministeriö totesi Hammastunturin erämaa-alueen HKS -suunnitelmaa koskevassa vahvistuskirjeessään, että Akwe:kon menettelyssä on voitu selvittää muun ohella maankäytön vaikutuksia saamelaisten kulttuuriin.  

26. Allekirjoittaneella oli mahdollisuus olla mukana vuonna 2012 ympäristöministeriön johtamassa Suomen valtuuskunnassa, joka osallistui Intian Hyderabadissa YK:n biodiversiteettisopimuksen osapuolikokoukseen (COP 11). Esittelin kokouksen yhteydessä Akwe:kon menettelyn käyttöönottoa Suomessa, jossa menettely oli otettu koko maailmassa ensimmäisenä maana käyttöön.   

27. Asian käsittelyssä KHO:ssa kysymykseksi nousi myös porojen kuljettaminen ja kulkureitti paliskunnan eri alueiden välillä Palsinojan alueen länsiosan kautta Mennyt aika -kaivuualueen ja poroaidan välistä, joiden välinen etäisyys on pienimmillään 70 metriä. Porojen kuljettamisen vaatimus Palsinojan yli hiukan alempana oli varmistettu jo aiemmin vuonna 2016 tällä alueella Tukesin kullanhuuhdontalupapäätöksessä.  

28. Korkein hallinto-oikeus totesi, että Palsinojan länsi- ja pohjoispuolella on noin 22 km2 suuruinen porojen kesälaidunalue, jota ainakin isot porotokat kesäaikaan välttelevät, mutta jossa kuitenkin oleskelee kesäisin useita satoja poroja. Porojen pääasiallinen kulkureitti kyseiselle laidunalueelle on poroaidan sekä Palsinojan uoman välissä.  KHO:n mukaan voimassa olevien kullanhuuhdontalupien kohdistuessa lähes koko Palsinojan uomaan ja kaivumääriltään suurimpien konekaivutoimintojen keskittyessä erityisesti Leppäsen alueen ja Selperinojan väliselle alueelle lähelle toisiaan porojen liikkuminen kyseisellä alueella vaikeutuu kaivutoiminnan melun välttelystä ja maan rikkoutumisesta aiheutuvien yhteisten estevaikutusten vuoksi. Erityisesti kulkeminen Palsinojan yli vaikeutuu yhteisvaikutusten vuoksi laajalla alueella

29. Korkein hallinto-oikeus korosti päätöksensä oikeudellisena lähtökohtana, että ympäristönsuojelulain 48 §:n 2 momentin mukaan ympäristölupa on myönnettävä, jos toiminta täyttää laissa säädetyt edellytykset. Jos jokin lain 49 §:ssä säädetyistä esteistä on käsillä, lupaa ei saa myöntää tai sen sisältöä on lupamääräyksin rajoitettava siinä määrin, ettei kiellettyä vaikutusta ennalta arvioiden aiheudu. Asiaa arvioitaessa tulee ottaa huomioon eri toimintojen yhteisvaikutukset. 

30. Keskeiseksi oikeuskysymykseksi asiassa muodostui se, aiheutuuko hakemuksen mukaisesta kullankaivutoiminnasta yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa ympäristönsuojelulain 49 §:n 6 kohdassa tarkoitettua olennaista heikennystä edellytyksiin harjoittaa saamelaisten kotiseutualueella perinteisiä saamelaiselinkeinoja, kuten poronhoitoa tai kalastusta, tai muutoin ylläpitää ja kehittää saamelaiskulttuuria. Tulkinnan kohteena oli se, tuleeko lainkohdassa tarkoitetun olennaisen heikennyksen aiheutua nimenomaan ympäristöluvan varaisen toiminnan päästöistä ja niiden yhteisvaikutuksista, vai voidaanko asiaa arvioitaessa ottaa huomioon laajemmin toiminnan järjestämisestä aiheutuvat muut muutokset ympäristössä. Tällöin on myös määriteltävä ympäristöluvan suhde kaivoslain mukaisiin ratkaisuihin.  

31. Korkein hallinto-oikeus totesi, että lain esitöiden mukaan ympäristönsuojelulain 49 §:n 6 kohta takaa sekä perustuslakiin että KP-sopimukseen sisältyvien aineellisten velvoitteiden toteutumisen. Näin ollen huomioon on otettava myös hankkeen vaikutukset poronhoidon taloudelliselle kannattavuudelle. KHO viittasi perustuslakivaliokunnan ympäristönsuojelulakia koskevaan lausuntoon (PeVL 10/2014 vp), jonka mukaan on tärkeää, että ympäristönsuojelulain 49 §:n 6 kohdan olennaisuuskriteereitä tulkitaan ja sovelletaan perusoikeusmyönteisellä tavalla ja ottaen huomioon KP-sopimuksen 27 artiklan soveltamiskäytäntö.   

32. KHO toteaa perusteluissaan, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti pelkästään fyysisen ympäristön muuttamisen vaikutuksia ei ole otettu huomioon ympäristöluparatkaisussa, koska ne eivät ole seurausta ympäristönsuojelulaissa tarkoitetusta päästöstä tai jätteiden sijoittamisesta aiheutuvasta ympäristön pilaantumisesta. 

33. Ympäristönsuojelulakia sovelletaan lain 2 §:n 1 momentin mukaan teolliseen ja muuhun toimintaan, josta aiheutuu tai saattaa aiheutua ympäristön pilaantumista. Lailla pyritään keskeisesti rajoittamaan erilaisista ympäristöä pilaavista päästöistä, mukaan lukien melusta, aiheutuvaa pilaantumista. Vuodelta 2000 olleen vanhan ympäristönsuojelulain lähtökohtana oli, että ympäristölupaharkinnassa ei voitu ottaa huomioon esimerkiksi toiminta-alueen luontoarvoja, jollei niitä ollut erityisesti luonnonsuojelulain nojalla tai muutoin suojeltu. Voimassa olevan ympäristönsuojelulakiin sitä vastoin sisältyy säännöksiä turvetuotannon sijoittamisesta (lain 13 §), joiden nojalla myös muut kuin pilaantumisesta aiheutuvat vaikutukset voidaan ottaa lupaharkinnassa huomioon. Tämän johdosta KHO totesi, että ympäristönsuojelulain lupaharkinnan lähtökohtana on edelleen ympäristön pilaantumisesta johtuvien vaikutusten sääntely, mutta ainakin turvetuotannon osalta lupaharkinta on ollut tätä laveampi. KHO ilmeisesti halusi tällä pohdinnallaan ja viittauksilla tuoda esille, että ympäristönsuojelulakia sovellettaessa on mahdollista määrätyissä tapauksissa lupaharkinnassa ottaa huomioon myös muut kuin ympäristön pilaantumisesta aiheutuvat vaikutukset.   

34. Korkein hallinto-oikeus lausuu päätöksessään, että kun asiassa otetaan huomioon ympäristönsuojelulain 49 §:n 6 kohdan sanamuoto ja lain esityöt, lainkohtaa on perusteltua soveltaa kullankaivutoiminnan vaikutuksiin laajemmasta kuin vain pilaavien päästöjen näkökulmasta. Erityisesti ympäristönsuojelulain 49 §:n 6 kohdan sisältämien, perustuslaista ja KP-sopimuksen 27 artiklasta johtuvien aineellisten velvoitteiden toteutuminen tässä tapauksessa edellyttää, että kullankaivutoiminnan vaikutuksia saamelaiselinkeinojen harjoittamiselle arvioidaan kokonaisvaltaisemmin kuin vain pilaavien vaikutusten osalta.   

35. Poronhoidon osalta KHO arvioi johtopäätöksenään, että rajoitetusta kullan kaivuun toiminnasta ei yhdessä muidenkaan toimintojen kanssa ennalta arvioiden aiheudu olennaista heikennystä poronhoidon harjoittamiselle. Tämä edellyttää kuitenkin, että poroille turvataan mahdollisuus käyttää myös Palsinojan pohjois- ja länsipuolen kesälaidunaluetta. KHO määräsi sanottujen edellytysten täyttämiseksi Mennyt Aika -kullanhuuhdonta alueen käytön rajoittamisesta siten, että porojen leveämpi kulkureitti mahdollisti tyydyttävästi porojen esteettömän ja vapaan liikkumisen ja porotokkien kuljettamisen paliskunnan eri laidunalueiden välillä ja että ojan varren laitumia ja ojan vettä vointiin käyttää paremmin porojen tarpeisiin. KHO määräsi kulkureitiksi ja laitumiksi kaivuualueen ja aidan välille länsipuolella 270 metriä ja eteläpuolella yhdessä siellä kulkevan tien kanssa 560 metriä. 

36. Vesistö- ja kalastovaikutusten osalta KHO katsoi, että kun otetaan huomioon lupamääräykset (mm. suljettu vesikierto ja vesistötarkkailu) ja määrätty kalatalousmaksu (300 euroa), toiminnasta ei ennalta arvioiden aiheudu ympäristönsuojelulain 49 §:n 2 kohdassa tarkoitettua merkittävää pilaantumista eikä sellaisia merkittäviä vesistöpäästöjä, jotka vaarantaisivat olennaisesti alapuolisen vesistön veden laadun tai heikentäisivät kalakantoja ja aiheuttaisivat siten merkittävää haittaa saamelaisten kalatalouden harjoittamiselle. KHO katsoi siten, että hanke ei loukkaan vesilain 2 luvun 8 §:ssä tarkoitettuja saamelaisten oikeuksia.   

Arviointia

37. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu KHO 2020:124 on monessa suhteessa mielenkiintoinen. KHO katsoi, että saamelaisten elinkeinojen (tässä poronhoito ja kalastus) materiaalisten edellytysten turvaaminen edellytti poronhoidon osalta sitä, että poroille järjestetään esteetön kulku laidunalueille ja että osa kaivuualueesta varataan samalla porojen laidunalueeksi (kohdat 26 ja 27). Tarve järjestellä osittain uudelleen kaivuualuetta oli seurausta laitumien tarpeesta ja edellä (kohta 27) selostetusta porojen välttämiskäyttäytymisestä, mikä johtui osittain päästöistä (melu) ja osittain ympäristön fyysisen muuttamisen vaikutuksista, mitä ei ole otettu huomioon ympäristöluparatkaisuissa. Kun perustuslain 17 §:n 3 momentti yhdessä KP-sopimuksen 27 artiklan säännösten kanssa edellytti tässä tapauksessa saamelaisten oikeuksien turvaamista, toteutettiin se edellä selostetuin (edellä kohdat 29-32) tavoin; ts. asiaa arvioitaessa otettiin huomioon pilaavien päästöjen lisäksi myös laajemmin toiminnan järjestämisestä aiheutuvat muut muutokset ympäristössä. Tätä voidaan pitää merkittävänä ja perusteltuna uutuutena ympäristönsuojelulain soveltamisessa. 

38. Voidaan kiinnittää myös siihen, että rajatessaan Mennyt Aika -kullanhuuhdonta-alueen käyttöä edellä kerrotulla tavalla sanotulla (kappale 27) korkein hallinto-oikeus muutti samalla tavallaan Tukesin lainvoimaisen kullanhuuhdontalupapäätöksen (HL2017:0040) sisältöä eli määritteli ympäristöluvan suhdetta kaivoslain mukaiseen ratkaisuun. Mennyt Aika -nimisen alueen kullanhuuhdontalupaan ei sisältynyt alun perin erityisiä alueen käyttötavan rajoituksia porojen kulun turvaamiseksi. Tämäkin on uutta kullanhuuhdontaa ja kullankaivuuta koskevassa lupakäytännössä. 

39. Korkein hallinto-oikeus selvensi myös kaivoslain ja ympäristönsuojelulain välistä suhdetta toteamalla, että jos jotakin toimintaan liittyvää seikkaa säännellään kaivoslaissa ja siitä kaivoslain nojalla voidaan antaa  tai on annettu määräyksiä, ei ole estettä lupamääräysten antamiselle ympäristönsuojelulain nojalla, koska säännösten kesken on usein päällekkäisyyttä. Tulevan tutkimuksen varaan jää kysymys siitä, missä määrin kullanhuuhdontaluvassa voidaan antaa määräyksiä samoista seikoista, joista jo ympäristöluvassa on määrätty, jos ensin on annettu ympäristölupa, mutta kullanhuuhdontalupaa ei vielä ole annettu; tässä asiassa tilanne tällainen yhden kullanhuuhdonta-alueen osalta. 

Ratkaisuseloste KHO 2020:124

Korkeimman hallinto-oikeuden päätös ja siihen liittyvä kartta sekä alueelta asian tuomioistuinmenettelyä varten otettu drone-video löytyvät kotisivultani:  https://www.agjuridical.fi 

Aimo Guttorm