99. Antti Tapanila: Vaihtelevien tulkintojen ne bis in idem

1. Monelle blogin lukijalle tuttu periaate ne bis in idem tarkoittaa suomeksi sanottuna kaksoisrangaistavuuden kieltoa. Periaate estää sen, että samasta teosta syytettäisiin ja määrättäisiin seuraamuksia kahdesti. Perinteisesti ne bis in idemin katsottiin koskevan ainoastaan rikosprosessia siten, että myöhempi samaa rangaistavaa tekoa koskenut syyte tuli jättää tutkimatta. Sen sijaan periaatteella ei nähty vaikutuksia oikeudenalat ylittävästi siten, että olisi selvitetty, koskeeko muussa menettelyssä kuin rikosprosessissa vaadittu seuraamus samaa historiallista tapahtumienkulkua.

2. Ne bis in idem on sisältynyt Euroopan ihmisoikeussopimuksen seitsemännen lisäpöytäkirjan neljänteen artiklaan, joka on tullut voimaan vuonna 1988. Euroopan ihmisoikeussopimuksen jäsenvaltioista lähes kaikki ovat hyväksyneet lisäpöytäkirjan, sillä ainoastaan Alankomaat, Yhdistynyt kuningaskunta ja Saksa ovat jättäneet lisäpöytäkirjan ratifioimatta. Lisäpöytäkirjan ratifioimalla jäsenvaltiot, Suomi mukaan luettuna ovat sitoutuneet noudattamaan niitä tulkintoja, joita Euroopan ihmisoikeustuomioistuin antaa ne bis in idemille.

3. Euroopan ihmisoikeussopimusta ratkaisuissaan soveltava EIT on tulkinnut ne bis in idemiä varsin dynaamisesti ja tavalla, joka ei ole ollut helposti ennakoitavissa. Keskeinen ratkaisu Zolotukhin v. Venäjä (2009) käsiteltiin EIT:n suuressa jaostossa, joten tuomioistuin näki tapauksella olevan ennakkopäätösarvoa ja ratkaisulla pyrittiin hakemaan uutta linjaa ne bis in idemin soveltamisessa. Zolotukhin sinänsä koski rikosoikeudellisesti vähäistä rikkomusta. Sergey Zolotukhin oli onnistunut salakuljettamaan tyttöystävänsä ulkopuolisilta kielletylle sotilasalueelle. Häntä rangaistiin sittemmin teosta hallinnollisessa menettelyssä, jossa hänelle oli määrätty arestirangaistus. Myöhemmin Sergey Zolotukhinia vastaan nostettiin rikossyyte, vaikka hallinnollisessa menettelyssä annettu arestirangaistus oli tullut lainvoimaiseksi. Sekä hallinnollinen menettely että rikosprosessi perustuivat pääpiirteissään samaan tapahtumainkulkuun, jossa Sergey Zolotukhin oli häiriköinyt ja uhkaillut hänet poliisiasemalle asiaa selvittämään vieneitä poliiseja.

4. Tapaus Zolotukhin liittyi kurinpidollisen menettelyn ja rikosprosessin peräkkäiseen vireilläoloon, sillä aresti oli lainvoimaisesti määrätty rikosprosessin käynnistyessä. Tapausselosteesta käy ilmi, että menettelyillä ei ollut mainittavaa ajallista eroa, sillä kurinpitoseuraamus oli määrätty 4.1.2002 ja rikossyyte nostettiin 23.1.2002. Sittemmin EIT ratkaisi Suomea koskeneessa tapauksessa Ruotsalainen (2009) sen, että myös veronkorotus voi tulla kysymykseen sellaisena seuraamuksena, joka kuuluu ne bis in idemin soveltamisalaan. Tapauksessa Ruotsalainen seuraamukset aiheutuivat polttoöljyn käyttämisestä ajoneuvossa veronvälttämistarkoituksessa. Ruotsalaiselle ensin annettu rangaistusmääräys oli tullut lainvoimaiseksi ja sen jälkeen hänelle määrättiin 90.000 euron suuruinen veronkorotus.

5. Tapaukset Zolotukhin ja Ruotsalainen aiheuttivat Suomessa ja eräissä muissa EIS:n jäsenvaltioissa intensiivistä oikeudellista keskustelua siitä, millä tavoin kansalliseen lainsäädäntöön perustuva veronkorotusmenettely on sovitettavissa yhteen EIT:n ne bis in idemille antaman tulkinnan kanssa. Näitä reaktioita Itävallan ja Ruotsin osalta on tarkasteltu ne bis in idemiä käsittelevässä artikkelissa (Matti Pellonpää – Monica Gullans: Zolotukhin – linjaus kansallisten tuomioistuinten koetinkivenä. Defensor Legis 4/2011 s. 420-423). Ruotsissa ylimmät tuomioistuimet eivät suostuneet tulkitsemaan tapausta Zolotukhin tavalla, joka olisi estänyt veronkorotuksen tai rangaistuksen määräämisen sen jälkeen kun ensimmäinen seuraamus oli jo annettu. Toisin sanoen tapauksen ei katsottu estävän sitä, että verovilppiin perustuvia seuraamuksia annetaan kahdessa erillisessä menettelyssä.

6. Suomessa ylimmät tuomioistuimet päätyivät ensi vaiheessa ratkaisuun, jossa ne bis in idemin tulkittiin estävän uuden menettelyn käynnistämisen kun aikaisemmassa menettelyssä annettu seuraamus oli tullut lainvoimaiseksi (KKO 2010:45, 2010:46 ja 2010:82). Toisin sanoen kotimaiset tuomioistuimet yhtyivät EIT:n näkemykseen siitä, että myös veronkorotus on sellainen seuraamus, johon liittyy ne bis in idemille luonteenomainen estevaikutus. Sen sijaan tuomioistuimet katsoivat ne bis in idemin olevan sovellettavissa vain siihen tilanteeseen, josta tapauksessa Zolotukhin oli kysymys. Jos ensimmäisessä menettelyssä annettu seuraamus oli ehtinyt tulla lainvoimaiseksi, uutta syytettä tai vaatimusta veronkorotuksesta ei saanut esittää eikä seuraamusta sen perusteella langettaa. Tulkinta ei estänyt sitä, että veronkorotukseen liittyvän oikaisuvaatimukselle tai perustevalitukselle annetun määräajan ollessa vielä avoinna syyte saatettiin nostaa ja määrätä rangaistusseuraamus.

7. Suomalaisessa oikeuskirjallisuudessa kiinnitettiin huomiota siihen, että tuomioistuimien edellä kuvattu tulkinta ei välttämättä kestäisi tarkastelua EIT:ssa. Yleisten tuomioistuimien puolesta käytettiin kriittisiä puheenvuoroja siitä, että lainsäätäjän olisi pystyttävä reagoimaan EIT:n oikeuskäytäntöön ja mukauttamaan lainsäädäntö vastaamaan ne bis in idemin asettamia vaatimuksia. Tällaiseen lainsäädäntöhankkeeseen sittemmin ryhdyttiinkin ja 1.12.2013 tuli voimaan laki erillisellä päätöksellä määrättävästä veron- ja tullinkorotuksesta (2013/781). Sanotun lain 3 §:ssä on pyritty luomaan järjestelmä, jossa verovilppi päätyy rikosprosessissa käsiteltäväksi vain silloin, kun vilpin seurauksena ei määrätä veronkorotusta. Lain mukaan erotellaan verovilppitapaukset yhtäältä niihin, joissa ryhdytään rikosprosessuaalisiin toimenpiteisiin ja toisaalta niihin, joissa verovilpin seuraamuksena määrätään veronkorotus. Tarkoituksena on, että veronkorotus liittyy vähäisempiin verovilppitapauksiin, joissa rikostutkintaan ja syytetoimiin ryhtyminen ei ole tarkoituksenmukaista.

8. Lailla erillisessä päätöksellä määrättävästä veron- ja tullinkorotuksesta ei ollut kuitenkaan taannehtivaa vaikutusta. Lakia säädettäessä hankittiin perustuslakivaliokunnan lausunto (PeVL 17/2013), jossa pääteltiin EIT:n tulkitseman ne bis in idemin merkitsevän sitä, että kielto kattaa paitsi peräkkäiset menettelyt myös samaan aikaan vireillä olevat menettelyt. Perustusvaliokunta katsoi vastoin ylimpien tuomioistuimien ratkaisuja, että ne bis in idem estää yhden menettelyn jatkamisen ja seuraamuksen määräämisen jo toisen menettelyn vireilläolon perusteella. Kannanottojen välinen ero saattaa vaikuttaa ensi katsannolta vähäiseltä, mutta ero on tosiasiassa merkittävä. Perustuslakivaliokunnan tulkinta estää kahden seuraamuksen määräämisen, kun taas KKO:n ja KHO:n aikaisemmassa tulkinnassa kaksi seuraamusta estyi vain silloin, kun toiseen menettelyyn ryhdyttiin ensimmäisen päätyttyä lainvoimaisesti.

9. Sittemmin KKO muutti ne bis in idemiä koskenutta linjaansa vahvennetun jaoston ratkaisulla 2013:59, joka on annettu joitakin kuukausia perustuslakivaliokunnan lausunnon jälkeen. KKO muutti tulkintaansa perustellen ratkaisua perustuslakivaliokunnan lausunnolla (kohta 22). Kovin kauaa ei tarvinnut odottaa myöskään EIT:n arviota suomalaisista verovilppitapauksista, sillä ratkaisuissa Glantz ja Nykänen (2014) sekä myöhemmin annetuissa ratkaisuissa Österlund ja Rinas (2015) todettiin, että seitsemännen lisäpöytäkirjan neljättä artiklaa oli loukattu, koska toiseen seuraamukseen tähdännyttä menettelyä ei ollut lopetettu sen jälkeen kun ensimmäinen menettely oli lainvoimaisesti päättynyt.

10. Tässä vaiheessa lukija saattaa hämmentyneenä kysyä, että eikö asia tullut EIT:n, kotimaisten ylimpien tuomioistuimien ja perustuslakivaliokunnan toimin jo lopullisesti selvitetyksi ja ne bis in idemiin liittyneet ongelmat selätetyiksi. Aivan näin ei kuitenkaan käynyt, sillä EIT jatkoi sittemmin ne bis in idemin tulkinnoissaan uusille urille. Suuren jaoston tapauksessa A. ja B. v. Norja (2016) EIT totesi, että erilliset menettelyt rangaistuksen vaatimiseksi veropetoksesta ja veronkorotuksen määräämiseksi ei välttämättä ole ne bis in idemiä loukkaavaa, jos menettelyt ovat vireillä yhtä aikaa, menettelyt perustuvat samaan tosiseikkaselvitykseen ja seuraamukset sovitetaan yhteen.

11. Tapauksessa A. ja B. v. Norja kysymys oli verovilpistä kahden henkilön jätettyä ilmoittamatta osakkeiden myymisestä saamansa luovutusvoiton verotuksessa. Heille oli määrätty suuruudeltaan 30 prosentin veronkorotus. Samaan aikaan oli ollut vireillä rikosprosessi, jossa määrättyjä rangaistusseuraamuksia oli lievennetty sen vuoksi, että verovilppi oli johtanut veronkorotuksiin. EIT osoitti tapauksessa uudenlaista ymmärtämystä veronkorotusmenettelyn erillisyydelle rikosprosessista ja kiinnitti huomiota sellaisiin reaalisiin näkökohtiin, joita ei ole aikaisempien ratkaisujen perusteluissa vastaavalla tavalla tuotu esille. Perusteluista ilmenee muun muassa se, että veronkorotus on ymmärretty asteeltaan lievempien verovilppitapausten seuraamukseksi ja veronkorotuksilla pyritään kattamaan verotusmenettelystä yhteiskunnalle aiheutuvia kustannuksia. Verrattaessa tapaukseen Zolotukhin merkille pantavaa on muun muassa se, että seuraamusten yhteensovittamiselle annettiin ratkaisussa A. ja B. merkitystä kun taas Zolotukhinissa ne bis in idemin loukkaus todettiin, vaikka rikosprosessissa ei ollut langetettu minkäänlaista seuraamusta vaan syyte oli näytön puuttuessa hylätty.

12. Tapaus A. ja B. aiheuttaa monenlaisia kysymyksiä ja mietteitä suomalaisesta näkökulmasta. Kansallinen lainsäädäntö on tullut muutetuksi ja Suomessa on valittu erilainen ratkaisu ne bis in idemistä aiheutuvien ongelmien poistamiseksi. Lainsäätäjä olisi voinut puuttua ongelmiin myös siten, että veropetos ja mahdolliset taloudelliset verovilpin seuraamukset olisi käsitelty yhdessä ja samassa oikeudenkäynnissä, käytännössä rikosprosessissa yleisissä tuomioistuimissa. Ne bis in idem kuten muutkin oikeudelliset periaatteet pyrkivät turvaamaan tiettyjä taustalla olevia intressejä eivätkä ole itsetarkoituksellisia. Ne bis in idem liittyy ennen kaikkea siihen, että kaksi raskassoutuista menettelyä ja niiden edellyttämä puolustautuminen sekä kaksi erillistä seuraamusta merkitsevät kohtuutonta taakkaa yksityiselle asianosaiselle. Yleisellä tasolla voidaan kysyä, miksi veropetokset moitittavuudeltaan edellyttävät kahta erillistä seuraamusta niihin liittyvine menettelyineen kun mikä tahansa muu taloudellinen väärinkäytös tulee selvitetyksi ja rangaistuksi yksin rikosprosessin puitteissa.

13. Suomalainen lainsäätäjä on kuitenkin katsonut hyväksi organisoida verovilppitapausten käsittelemisen niin, että moitittavuudeltaan vakavammat käsitellään rikosprosessissa ja mikäli päädytään syytteen nostamiseen ja teosta langetetaan rikosoikeudellinen seuraamus, veronkorotusta ei määrätä. Järjestelmä on sinänsä ne bis in idemin toteuttamiseksi käyttökelpoinen, mutta toisaalta johtaa lievempiin kokonaisseuraamuksiin verrattuna vaikkapa Norjaan, jossa tapauksen A. ja B. osoittamalla tavalla voidaan määrätä samasta verovilpistä kahdenlaisia seuraamuksia tapauksessa todetuin reunaehdoin.

14. Yleiseltä kannalta ne bis in idemin kehittyminen EIT:n oikeuskäytännössä osoittaa ja konkretisoi niitä seurauksia, joita tuomioistuimen harjoittamalla dynaamisella ja evolutiivisella tulkinnalla on kansallisen oikeusjärjestyksen kannalta. EIT:n oikeuskäytännön käänteitä on toisinaan vaikea ennakoida ja tulkinnat saattavat muuttua sekä kehittyä uuteen suuntaan yllättävällä tavalla. Kuten edellä on todettu, kotimaisten yleisten tuomioistuimien taholta on arvosteltu lainsäätäjää jähmeydestä reagoida ne bis in idemin tulkintaan tapauksen Zolotukhin pohjalta. Lainsäätäjän puolustukseksi on todettava, että lainsäädännön radikaali muuttaminen on riskialtista silloin kun se perustuu EIT:n tuottamasta case law’sta tehtäviin päätelmiin. Lainsäätäjä suoriutui lopulta melko hyvin ratkaisun Zolotukhin aiheuttamasta haasteesta. Hätäisemmin tehty lainsäädännön uudistus ei välttämättä olisi johtanut yhtään parempaan lopputulokseen. Toisaalta jäämällä odottamaan vielä pidempään tapauksen A. ja B. tulkinta olisi ollut tiedossa ja vaihtoehtoja ne bis in idemin huomioon ottamiseen lainsäädännössä olisi ollut laajemmin.

15. Tapaus A. ja B. ja sitä edeltänyt vuoropuhelu EIT:n ja kansallisten tuomioistuimien välillä osoittaa yleisemminkin vaikeuksia, joita liittyy case law – järjestelmään perustuvan ihmisoikeusnormiston ja kotimaisen kirjoitetulle lainsäädännölle rakentuvan tradition yhteensovittamiseen. Yritettäessä sovittaa lainsäädäntö vastaamaan EIT:n muuttuvia tulkintoja joudutaan asettamaan lainsäätämisprosessin lähtökohdaksi evolutiivinen ja dynaaminen oikeuskäytäntö, mikä ei ole ongelmatonta. Voidaan kysyä, olisiko parempi vaihtoehto jättää EIT:n tulkintoihin mukautuminen ensisijaisesti kansallisten tuomioistuimien tehtäväksi, joiden kuitenkin tulee tulkinnoissaan noudattaa Euroopan ihmisoikeussopimuksesta johtuvia sopimusvelvoitteita.

16. Ainakin olisi syytä tiedostaa haasteet, joita muuttuva case law asettaa, ja ymmärtää ettei niistä suoriuduta yksinomaan lainsäätäjän toimenpiteillä vaan myös tuomioistuimien pitää sisäistää tehtävänsä perus- ja ihmisoikeuksien toteuttamisessa sekä case law’n soveltamisessa. Lainsäätäjän kritisoimisen sijasta tuomioistuimet ja niiden edustajat voisivat keskittyä hankkimaan tarvitsemaansa osaamista case law'n soveltamiseen ja miettimään tulkintojen vaihtoehtoja, miten ne yhteiskunnallisesti vaikuttavat. Selvää on, että kummastakaan tehtävästä ei suoriuduta, jos lainkäytössä nojaudutaan pelkästään suomalaisen tradition mukaiseen lainvalmisteluasiakirjojen huolelliseen tutkimiseen.

17. Lopuksi on vielä syytä todeta, että laajempaa ja perusteellisempaa esitystä ne bis in idemistä kaipaava voi halutessaan tutustua Matti Pellonpään, Monica Gullansin, Pasi Pölösen ja Antti Tapanilan laatimaan 6. painokseen teoksesta ”Euroopan ihmisoikeussopimus”, joka ilmestyy Alma Talentin julkaisemana toukokuussa. Kirjaan sisältyy seitsemännen lisäpöytäkirjan neljättä artiklaa koskeva luku ja toki paljon muuta hyödyllistä EIT:n oikeuskäytännön viimeisimmistä linjauksista. Kuten kokemus on osoittanut, ajantasaiselle ja analysoidulle tiedolle oikeuskäytännöstä on mitä ilmeisimmin tarvetta myös jatkossa.


Antti Tapanla
Oikeustieteen tohtori, käräjätuomari