244. Kiista sähköpostiviestin julkistamisesta päättyi oikeuskanslerin tappioon. KHO 2021:152.

 1. Tämänpäiväinen oikeudellinen pääuutinen on epäilemättä  korkeimman hallinto-oikeuden  (KHO) antama ennakkopäätös (vuosikirjapäätös) KHO  2021:162, joka koskee oikeuskanslerin (Tuomas pöystin) ja ministerin (Anna Bernerin) välisen sähköpostiviestinnän julksuutta. Katsotaanpa, mistä tapauksessa on kysymys.

2. Yle Uutisten toimittaja A (Merja Niilola)  oli 22.2.2019 pyytänyt saada oikeuskanslerinvirastolta oikeuskanslerin sähköpostit ja kirjalliset ohjeet, jotka liittyvät liikenne- ja viestintäministeri Anne Bernerin siirtymiseen Skandinaviska Enskilda Bankenin (SEB) hallitukseen. Jos oli olemassa muita ohjeita, asiakirjoja tai sähköposteja, jotka liittyvät SEB:iin ja ministeri Berneriin, A on pyytänyt nähtäväksi myös ne. Erikseen asiakirjapyynnössä on mainittu ministeri Bernerin 19.2.2019 lähettämä sähköposti oikeuskanslerille ja siihen liittyvät muut mahdolliset sähköpostiviestit koskien ministerin siirtymistä SEB:n hallitukseen, oikeuskanslerin antama kirjallinen ohje pääministeri Sipilälle sekä ministeri Bernerin oikeuskanslerille toimittamat lisätiedot siirtymisestään SEB:n hallitukseen ja oikeuskanslerin vastaus ministerille tähän liittyen.

 Oikeuskanslerin päätös 28.2.2019

3. Oikeuskanslerinvirasto, käytännössä oikeuskansleri Tuomas Pöysti,  on päätöksellään 28.2.2019 hylännyt A:n asiakirjapyynnön. Esittämillään perusteilla oikeuskansleri Tuomas Pöysti katsoi, että perustuslain 69 §:n 1 momenttiin ja 108 §:n 2 momenttiin perustuvien sähköpostikeskustelujen viestit ovat viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 5 §:n 4 momentin mukaisesti viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuja, eikä niitä liitetä arkistoon. Oikeuskanslerinvirasto ei siten anna A:lle hänen pyytämiään sähköpostiviestejä.

 Helsingin hallinto-oikeuden päätös 15.9.2020

4.  A valitti oikeuskasnlerinviraston päätöksestä Helsingin hallinto-oikeuteen. Hallinto-oikeus ratkaisi valituksen 15.9.2020 antamallaan päätöksellä. Se kumosi oikeuskanslerinviraston pätöksen ja palautti asian sille uudelleen käsiteltävksi.

5. Perusteluissaan hallinto-oikeus lausui muun muassa, että kyseiset sähköpostiviestit koskevat liikenne- ja viestintäministerin siirtymistä SEB:n hallitukseen ja sen vaikutusta ministerin tehtävien hoitamiseen. Sähköpostiviesteissä ei ole kysymys pelkästään mielipiteen- tai tietojenvaihdosta, vaan viesteissä oikeuskansleri on ottanut kantaa liikenne- ja viestintäministerin edellytyksiin jatkaa ministerin tehtävässä uudessa tilanteessa. Sähköpostiviestit liittyvät siten liikenne- ja viestintäministerin tehtävässään käyttämään julkiseen valtaan, minkä johdosta niitä voidaan pitää julkisuusperiaatteen toteutumisen kannalta keskeisinä asiakirjoina. Julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa julkisuusperiaatteesta säädetty poikkeus voi lain perustelujen mukaan ja asian perusoikeuskytkennän vuoksi koskea ainoastaan julkisuusperiaatteen kannalta toisarvoisia sisäisen viestinnän ja mielipiteiden vaihdon asiakirjoja ja eräitä muita vähämerkityksellisiä asiakirjoja. Hallinto-oikeus katsoo, ettei kysymyksessä olevia sähköpostiviestejä edellä todetun perusteella voida pitää julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitettuina vain pelkästään viranomaisen sisäistä työskentelyä varten laadittuina asiakirjoina eivätkä ne siten jää julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle. Oikeuskanslerinvirasto ei siten ole voinut hylätä A:n asiakirjapyyntöä julkisuuslain 5 §:n 4 momentin perusteella.

6. Hallinto-oikeus lausui vielä, että oikeuskanslerinvirasto on lausunnossaan hallinto-oikeudelle todennut, että sähköpostiviestit ovat viranomaisen tehtäväksi säädettyyn valvontatoimeen liittyvinä kokonaisuudessaan salassa pidettäviä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan nojalla ja ne sisältävät myös 20 kohdan nojalla salassa pidettäviä yksityistä elinkeinotoimintaa koskevia tietoja. Oikeuskanslerinvirasto ei ollut kuitenkaan valituksenalaisessa päätöksessään viitannut näihin salassapitoperusteisiin. Tämän vuoksi hallinto-oikeus ei ottanut ratkaistavakseen, miltä osin sähköpostit mahdollisesti ovat näillä salassapitoperusteilla salassa pidettäviä. Oikeuskanslerinviraston päätös on tästä syystä kumottava ja asia palautettava virastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Kirjelmien vaihto KHO:ssa

7. Oikeuskansleri Tuomas Pöysti ei kuitenkaan hellittänyt, vaan jatkoi  taistelua, jotta hänen työviestejään ruotsalaiseen liikepankkiin loikanneelle ministeri Anne Bernerille ei määrättäisi julkisiksi. Hän laati KHO:lle monisivuisen valituslupahakemuksen ja valituskirjelmän, jota on selostettu KHO:n tänään antamassa päätöksessä yksityiskohtaisesti. Oikeuskansleri vetosi muun muassa KHO:n  Talvivaaran tapauksessa antamaan ennakkopäätökseen KHO 2017:57.

8. A antoi oikeuskanslerin valituksen johdosta selityksen, jossa hän vaati valituksen hylkäämistä. 

9. A:n mukaan ratkaisu KHO 2017:157 on johtanut tilanteeseen, jossa viranomaiset ovat ryhtyneet laajasti hyödyntämään ratkaisuun sisältynnyttä oikeusohjetta, jonka mukaan niin sanotut sisäiset asiakirjat jäävät julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle. Tällöin kuitenkin kierretään sitä, ettei laista löydy oikeudellisesti kestävää salassapitoperustetta.

10. Oikeuskanslerinviraston mukaan pyydetyt asiakirjat ovat syntyneet osana oikeuskanslerin valvontatehtävää. Jos asiakirjat ovat osa valvontaa, ne ovat A:n mukaan nimenomaan julkisuuslain piiriin kuuluvia. Oikeuskanslerinviraston olisi pitänyt kirjata asiakirjat ja tehdä niistä päätökset. Muutoin oikeuskanslerin virkatoimien valvonta ei ole mahdollista.

11. Oikeuskanslerinvirasto oli vedonnut siihen, että kyse olisi ollut epävirallisista tai alustavista kannanotoista. An mukaan kyse on kuitenkin ollut oikeuskanslerille perustuslaissa säädetyn tehtävän toteuttamisesta. Oikeuskansleri on kertonut käsityksensä siitä, mikä on voimassa olevaa oikeutta. On outoa, että tätä pidettäisiin salassa pidettävänä, epävirallisena tai alustavana kantana. Jos oikeuskanslerin antama ohjeistus ei ole julkisuusperiaatteen piirissä, neuvojen asianmukaisuutta on mahdoton arvioida.

12. A lausui selityksessään, että oikeuskanslerinvirasto on pyrkinyt hämärtämään asiakirjajulkisuutta vetoamalla arkistolainsäädäntöön sekä siihen, että julkisen vallan käyttö voisi aktualisoitua vasta myöhemmin. On kysyttävä, onko arkistolaitos tehnyt päätöstä siitä, ettei kyse ole arkistoitavista asiakirjoista. Oikeuskanslerinvirasto ei itse voi päättää, milloin on kyse asiakirjoista, jotka todennäköisesti kiinnostavat myös muun muassa tieteellistä tutkimusta.

13. A piti outona, että perusoikeuksia valvova viranomainen pyrkii poikkeuksellisen voimakkaasti synnyttämään tilanteen, jossa viraston johdon perustuslakiin perustuvan velvollisuuden nojalla esittämiä tulkintoja voimassa olevasta oikeudesta ei pidettäisi julkisuusperiaatteen piiriin kuuluvana.

14. Oikeuskansleri antoi A:n selityksen johdosta laajan vastaselityksen, jota on myös referoitu KHO:n päätöksen perusteluissa.

15. Oikeuskanslerin mukaan oikeuskanslerin toiminnassa ajauduttaisiin käytännössä kestämättömään tilanteeseen, jos julkisuuslain 5 §:n 4 momentin soveltamisessa omaksuttaisiin hallinto-oikeuden päätöksessä esitetty tulkinta. Ennakollisen, epävirallisen ja alustavan oikeudellisen neuvonnan julkisuutta ei voida käytännössä ryhtyä arvioimaan yksittäistapauksittain sisällöllisesti ja noudattamaan näiltä osin erilaisia menettelytapoja asianhallintajärjestelmässä, asioiden kirjaamisessa ja tietojen julkisuudessa.

16. KHO varasi vielä A:lle tilaisuuden lisäselvityksen antamiseen oikeuskanslerinviraston selityksen johdosta, jonka A myös antoi.

17. Voidaan siten todeta, että asiaan osalliset ovat lausuneet KHO:ssa kaksi kertaa siitä, mistä heidän mielestään asiassa oli kyse ja miten tapaus tulisi ratkaista. 

18. Vähemmällä vaivalla ja kirjelmien vaihdolla olisi päästy, jos KHO olisi toimittanut asiassa napakan suullisen käsityksen, jossa oikeuskansleri ja A avustajineen olisivat esittäneet perustellut näkemyksensä asiasta. Tällöin KHO:n jäsenet olisivat voineet esittää heille tarvittavat lisäkysymykset asian selvittämiseksi.

 19. KHO ratkaisi siis asian tänään päätöksellä, jota koskeva seloste on julkaistu KHO:n kotisivulla ja otetaan myös Finlex-hakemistoon. Kysymyksessä on vuosikirjapäätös eli selkokiellä ilmaistuna ennakkopäätös, jolla halutaan ohjata tulevaa hallintolainkäyttöä vastaavanlaisissa kysymyksissä.

20. Tiivistelmä KHO:n ratkaisun perusteluista sisältyy ratkaisuselosteen otsikkoon, joka kuuluu näin:

Oikeuskanslerinvirastolle esitetty asiakirjapyyntö oli koskenut oikeuskanslerin ja liikenne- ja viestintäministerin välistä sähköpostiviestintää, joka oli liittynyt ministerin mahdolliseen valintaan erään rahoituslaitoksen hallitukseen. Asiassa oli ratkaistavana, sovellettiinko kysymyksessä oleviin sähköpostiviesteihin julkisuuslakia vai jäivätkö ne viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuina sanotun lain soveltamisalan ulkopuolelle.

Viestinnässä oli ollut kysymys oikeuskanslerille perustuslain mukaan kuuluvasta tehtävästä antaa pyydettäessä presidentille, valtioneuvostolle ja ministeriöille tietoja ja lausuntoja oikeudellisista kysymyksistä. Merkityksellistä oli myös, että eräissä viesteissään oikeuskansleri oli ottanut kantaa liikenne- ja viestintäministerin edellytyksiin toimia ja jatkaa ministerin tehtävässä, jos ministeri oli ehdolla tai valitaan rahoituslaitoksen hallitukseen.

Sähköpostiviesteissä ei niiden sisältö ja tarkoitus huomioon ottaen ollut kysymys neuvotteluja, yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadituista, julkisuusperiaatteen kannalta toisarvoisista asiakirjoista vaan oikeuskanslerin nimenomaisista kannanotoista ja näkemyksistä liikenne- ja viestintäministerin asemaa ja toimintaa koskeviin, julkisen vallankäytön kannalta merkittäviin kysymyksiin. Tämän vuoksi ja kun lisäksi otettiin huomioon, että oikeuskansleria oli suhteessa valtioneuvostoon ja ministeriöihin nähden pidettävä julkisuuslaissa tarkoitetussa mielessä eri viranomaisena, kysymyksessä olevia sähköpostiviestejä ei voitu pitää julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitettuina viranomaisen sisäistä työskentelyä varten laadittuina asiakirjoina, vaan asiakirjoina, joihin sovelletaan julkisuuslakia.

Hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei tullut ensi asteena ratkaistavaksi, olivatko nämä sähköpostiviestit julkisia asiakirjoja vai sisälsivätkö ne salassa pidettäviä tietoja.

Suomen perustuslaki 12 § 2 momentti ja 108 § 2 momentti

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki) 1 § 1 momentti, 3 §, 4 § 1 momentti 1 kohta, 5 § 2 ja 4 momentit ja 17 § 1 momentti

Ks. KHO 2015:171; ks. ja vrt. KHO 2017:157

 Arviointia

21. KHO:n ennakkopäätös on merkittävä ja tervetullut kannanotto epäselvään tilanteeseen. Asiasta oli tarpeen saada KHO:n arvovaltainen ratkaisu myös siksi, että joidenkin viranomaisten asiakirjajulkisuutta koskevat päätökset ylipäätään ovat herättäneet närää ja kritiikkiä oikeusyhteisön piirissä; salaamismentaliteetti näyttää voittavan alaa eikä perustuslaissa korostettua julkisuusperiaatetta ole aina haluttu kunnioittaa. 

22. KHO:n nyt antama ratkaisu saattaa joidenkin mielestä ehkä olla joltakin osin risitiriidassa KHO:n Talvivaara-asiassa antaman ratkaisun KHO 2017:157 kanssa; tämän vuoksi maininta siitä on otettu KHO:n ratkaisuselosteen otsikkoon vrt -maininnalla. Tapaukset eivät kuitenkaan ole samanlaisia. 

23. Oikeuskanslerinvirastoa ja tietenkin oikeuskansleri Tuomas Pöystiä voidaan kritisoida myös siitä, että hän ei ole maininnut toimittajan vaatimuksen johdosta antamassaan päätöksessä kaikkia perusteita, joiden nojalla pyyntö on hylätty. Julkisuudessa on jopa väitetty, että kanslerinvirasto olisi keksinyt uusia salaamisperusteita vasta hallinto-oikeudelle esittämässään valituksessa. Valituskirjelmässä vedottiin näet myös siihen, että sähköpostiviestien julkistaminen vaikeuttaisi oikeuskanslerin valvontatoimintaa ja että ko. viestit sisältäisivät myös salassa pidettäviä yksityistä elinkeinotoimintaa koskevia tietoja. Kun kanslerinvirasto ei ollut toimittajalle antamassaan päätöksessä tuonut näitä salausperusteita esiin, hallinto-oikeus ja KHO eivät voineet ottaa niihin kantaa eli lausua, ovatko ne sellaisia perusteita, joilla toimittajan asiakirjapyyntö olisi voitu hylätä.

24. Nyt jäädään odottamaan, julkistaako oikeuskansleri mainiut sähköpostiviestit vai aikooko hän jatkaa taissteluaan ja tehdä uuden kielteisen päätöksen uusilla perusteilla.  On selvää, ettei oikeuskansleri voi kasvojaan ja arvovaltaansa menettämättä kovin montaa kertaa kiemurrella asiassa. Reilu ylin laillisuusvalvoja myöntäisi virheen ja julkistaisi kaikki pyydetyt sähköpostiviestit heti.