16. KHO 2016:190. Esteellisyys. Oikeuskirjallisuus oikeuslähteenä

1. Tiedotusvälineissä on käyty viime päivinä melko kiivasta keskustelua pääministeri Juha Sipilän mahdollisesta esteellisyydestä (jääviydestä) Terrafamen rahoituspäätöksen yhteydessä. Viittaan Virolainen-blogin numerossa 1049/28.11.-16 julkaistuun kirjoitukseen. Tämän vuoksi on mielenkiintoista hieman vilkkaista, mitä korkein hallinto-oikeus (KHO) on lausunut tänään antamassaan päätöksessä (2016:190) kaupunginhallituksen jäsenen esteellisyyttä koskevassa asiassa.

2. KHO:n päätöksen perustelut ovat merkittäviä sikäli, että niissä viitataan oikeuskirjallisuudessa esteellisyydestä esitettyihin kannanottoihin. Tämä on hyvin harvinaista sekä korkeimman oikeuden (KKO) että KHO:n ratkaisuissa. KHO:n perusteluissa ei juuri koskaan ole viitattu oikeuskirjallisuuteen. Nyt esillä olevassa tapauksessa oikeuskirjallisuus on itse asiassa korotettu (sallitun) oikeuslähteen asemaan, sillä kirjallisuusviittauksia ei luetella ainoastaan ratkaisun perusteluissa, vaan myös "kaikkein pyhimmässä" eli ratkaisuselosteen otsikossa. Perusteluissa kirjallisuudessa esitettyjen kannanottojen sisältö on kirjoitettu reilusti näkyviin.

3. KHO:n ratkaisun tiivistelmä on kirjoitettu ratkaisuselosteen otsikkoon näin:

Kaupunginvaltuusto oli hyväksynyt tuulivoimayleiskaavan Metsähallituksen hallinnoimalle valtionmaalle. Kaavahanke oli käynnistynyt Metsähallituksen Laatumaa-tulosalueen esityksestä. A, joka työskenteli metsurina Metsähallituksen Metsätalous-tulosalueen palveluksessa, oli osallistunut kaava-asian käsittelyyn kaupunginhallituksessa. Metsähallituksella oli odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa valmisteltavana olleen kaavahankkeen johdosta. Asiassa oli ratkaistava, oliko A ollut työsuhteensa johdosta esteellinen osallistumaan kaavahankkeen käsittelyyn kaupunginhallituksessa.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että palvelussuhdejääviä koskevaa hallintolain 28 §:n 1 momentin 4 kohtaa ei voida tulkita niin, että palvelussuhde valtioon tai valtion liikelaitokseen ei lähtökohtaisesti voisi muodostaa esteellisyyttä silloin, kun kysymys on valtion tai valtion liikelaitoksen palveluksessa olevan henkilön osallistumisesta hallintoasian käsittelyyn kunnan luottamushenkilönä.

Laatumaa-tulosalue ja Metsätalous-tulosalue olivat kuuluneet samaan Metsähallituksen liiketoiminta-alueeseen. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että tässä tilanteessa tulosalueiden erillisyydelle ei voitu antaa ratkaisevaa merkitystä arvioitaessa A:n esteellisyyttä.

Palvelussuhteen perusteella syntyvä esteellisyys ei edellyttänyt, että A olisi saanut asiassa itselleen hyötyä, tai että hänen osallistumisensa asian käsittelyyn olisi vaikuttanut asiassa tehtävään ratkaisuun. Esteellisyyden arvioinnin kannalta ei myöskään ollut merkitystä sillä, oliko A itse kokenut olevansa asiassa esteellinen tai mikä hänen asemansa oli Metsähallituksen liiketoiminta-alueen organisaatiossa.

Kaupunginvaltuuston päätös oli syntynyt A:n esteellisyyden vuoksi virheellisessä järjestyksessä.

Kuntalaki (365/1995) 52 § 1 ja 2 momentti (1034/2003) ja 90 § 2 momentti
Hallintolaki 27 § 1 ja 2 momentti ja 28 § 1 momentti 4 kohta

Olli Mäenpää: Hallinto-oikeus (2013) s. 391, Heikki Harjula – Kari Prättälä: Kuntalaki Tausta ja tulkinnat (2015) s. 670, Matti Niemivuo – Marietta Keravuori-Rusanen – Kirsi Maarit Kuusikko: Hallintolaki (2010) s. 224–225 ja Heikki Kulla: Hallintomenettelyn perusteet (2015) s. 182–183

Päätös KHO 2016:190 kokonaisuudessaan

4. Kuntalain (365/1995) 52 §:n 1momentin mukaan valtuutettu on valtuustossa esteellinen käsittelemään asiaa, joka koskee henkilökohtaisesti häntä taikka hänen hallintolain (434/2003) 28 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettua läheistään. Milloin valtuutettu ottaa osaa asian käsittelyyn muussa toomielimessä, häneen sovelletaan mitä kyseisen toimielimen jäsenen esteellisyydestä säädetään. Kuntalain 52 §:n 2 momentin mukaan muu luottamushenkilön, tilintarkastajan sekä kunnan viranhaltijan ja työntekijän esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintolain 27-30 §:ssä säädetään. Hallintolain 28 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos hän on palvelussuhteessa tai käsiteltävään asiaan liittyvässä toimeksiantosuhteessa asianosaiseen tai siihen, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa. Mainitun pykälän 1 momentin 7 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu.

5. Pohjois-Suomen hallinto-oikeus katsoi 14.10.2015 antamassaan päätöksessä, ettei Pudasjärven kaupunginhallituksen puheenjohtaja A ollut  hallintolain 28 §:n 1 momentin 4 kohdan perusteella esteellinen. KHO sen sijaan oli, oikeuskirjallisuudessa esitettyjen kannanottojen mukaisesti, toisella kannalla katsoen muun muassa, ettei palvelussuhteeseen perusteella syntyvä esteellisyys edellyttänyt, että A olisi saanut itselleen hyötyä tai että hänen osallistumisensa asian käsittelyyn olisi vaikuttanut asiassa tehtävään ratkaisuun. Se, oliko A itse kokenut olevansa esteellinen tai mikä hänen asemansa oli Metsähallituksen liiketoiminta-alueen organisaatiossa, ei ollut esteellisyyden arvioinnissa merkityksellinen seikka.

6. Viittaamalla ja referoimalla oikeuskirjallisuudessa esitettyjä kannanottoja korkein hallinto-oikeus teki itse asiassa oikeushistoriaa. Aikaisemmin KHO nimittäin ei ole näin menetellyt.  Pidän KHO:n päätöstä merkittävänä myös siksi, että olen itse 20-30 vuoden ajan patistellut tuomioistuimia viittaamaan perusteluissaan oikeuskirjallisuuteen. Ks. esimerkiksi Virolainen, Tuomion perustelemisesta, Lakimies 1986, s. 898-899,  Virolainen - Martikainen, Tuomion perusteleminen (2010) s. 422-450 ja Virolainen, Oikeuskirjallisuus oikeuslähteenä ja  tuomioistuimen perusteluissa, Lakimies 2012, s. 3-32. Käräjäoikeus ja hovioikeus ovat ottaneet neuvoistani vaarin viittaamalla aika usein oikeuskirjallisuuteen, mutta KKO ja KHO sen sijaan tekevät näin vain ani harvoin. Vm. käytäntö on kansainvälisessä vertailussa poikkeuksellista, sillä muiden maiden ylimmät tuomioistuimet viittaavat usein tai säännönmukaisesti oikeuskirjallisuuden kannanottoihin ja toisinaan myös avoimesti pohtivat niiden painoarvoa.